Allocation familiale

L'allocation familiale, une prestation mensuelle allouée aux familles pour les aider à faire face aux dépenses relatives aux enfants, date de 1945. Il s'agit du premier programme universel de sécurité sociale au Canada. Le terme universel s'applique aux indemnités qui sont versées seulement en fonction de l'âge, de la résidence et de la citoyenneté, sans tenir compte du revenu ou des avoirs du prestataire. Quand de telles indemnités sont destinées à un groupe particulier de la population, on les appelle aussi des subventions démographiques.

Pourquoi verser des allocations familiales?
Une recherche minutieuse sur les causes de la pauvreté en Angleterre et ailleurs au début du XX^e siècle démontre que la dimension de la famille en constitue un facteur déterminant. Comme le salaire reflète la production du travailleur dans la société industrielle, sans la moindre référence à ses responsabilités familiales, ce qui serait un salaire adéquat pour un célibataire représente le seuil de la pauvreté pour un autre qui exerce le même travail au même taux salarial, mais qui a une famille à faire vivre. Les allocations familiales versées par l'État (ou moins fréquemment sous la forme d'une charge sociale) sont alors proposées non seulement pour combattre la pauvreté, mais aussi pour faire progresser le principe de l' « équité horizontale » entre les travailleurs qui portent le poids de subvenir aux besoins de la prochaine génération, et ceux qui n'ont pas ces responsabilités.

Une troisième raison justifiant un régime d'allocations familiales se trouve dans le rapport Marsh de 1943. On y soutient que si les allocations sont fixées à un minimum défendable, elles remplaceraient toutes les autres allocations destinées aux enfants à l'intérieur d'une grande variété de programmes d'aide à la subsistance, telles la sécurité sociale, les indemnisations des travailleurs et l'assurance-chômage. Ces programmes pourraient alors développer leur propre plan d'indemnités en fonction des besoins des célibataires ou des couples, laissant au régime d'allocations familiales le soin de subvenir aux besoins des enfants concernés. Cela assurerait une certaine uniformité et simplifierait l'administration du système de sécurité sociale.

Historique des allocations familiales canadiennes
Le concept d'allocations familiales est discuté au cours des années 20 en Grande-Bretagne, en Australie, aux États-Unis, au Canada et à la Société des Nations. En 1929, un comité du Parlement canadien reçoit le mandat d'examiner la question; il entend des arguments favorables et d'autres défavorables. À Québec, une commission d'enquête sur la sécurité sociale (1930-1932) examine des soumissions sur ce sujet. Ni l'un ni l'autre ne recommande l'adoption d'allocations familiales.

On entend peu parler de ce sujet jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale, quand le plan de reconstruction d'après-guerre (rapport Marsh) est rendu public en 1943.

Le rapport Marsh constitue un programme pour éliminer la pauvreté et l'insécurité sociale. Il s'appuie sur un vaste plan de sécurité sociale qui reposerait sur des allocations familiales universelles, un système de santé public et un programme d'aide à l'emploi à l'échelle nationale. Le plan est trop radical et trop onéreux pour le cabinet fédéral de l'époque, mais des facteurs politiques et économiques incitent le Premier Ministre Mackenzie King à choisir l'un des éléments du rapport Marsh (les allocations familiales) pour s'attirer les votes lors de l'élection fédérale. Il s'agit aussi d'une tactique destinée à écarter la gauche, qui fait alors des gains parmi l'électorat, de la scène politique canadienne. King a l'appui des économistes, dont une majorité prédit une vague de chômage importante à la fin de la guerre (comme ce fut le cas à la fin de la Première Guerre mondiale). Les allocations familiales sont également perçues comme un moyen de soutenir le pouvoir d'achat. D'un point de vue constitutionnel, un programme d'allocations familiales se situe dans les limites du budget fédéral et soulève donc peu d'objections du côté des provinces.

Les adversaires voient dans les allocations familiales un gaspillage de l'argent des contribuables, parce qu'elles sont distribuées aux familles riches comme aux familles pauvres. Ces mêmes critiques allèguent que le « bonus du bébé » constitue une tactique pour obtenir les votes du Canada français, où les familles nombreuses sont plus fréquentes. Ils suggèrent de distribuer cet argent sous forme de services, plutôt que par chèque. Les défenseurs des allocations familiales répliquent qu'à elle seule, cette approche sous forme de services est paternaliste, et que les allocations rehausseront l'autonomie des familles.

En dépit d'une légère opposition des conservateurs à la Chambre des communes en 1944, la loi est votée à l'unanimité en deuxième lecture, ce qui est digne de mention dans le cas d'une loi aussi capitale.

Les versements d'allocations familiales, exemptes d'impôt, varient en fonction de l'âge : 5 $ par mois pour les enfants de moins de 5 ans, 6 $ de 6 à 9 ans, 7 $ de 10 à 12 ans, 8 $ de 13 à 15 ans. Le versement moyen par enfant est de 5,94 $, considérablement moins que le versement minimum de 7,50 $ par enfant recommandé par le rapport March. Au début, les allocations sont réduites à partir du cinquième enfant, mais cette disposition est supprimée en 1949.

En dépit de sa popularité, le programme est sérieusement négligé par le gouvernement fédéral. Entre 1945 et 1973, une seule augmentation marginale est votée, malgré la forte érosion due à l'inflation. Cet accroissement est suggéré par le Québec, qui s'est donné un plan similaire en 1961. La négligence du gouvernement envers son programme d'allocations familiales au cours des années d'après-guerre semble être directement liée à son incapacité d'apprécier à sa juste valeur le potentiel de ce programme en termes d'équité sociale et de bonne gestion administrative. De plus, la récession annoncée pour l'après-guerre n'a pas lieu.

En 1972, en réponse à l'inquiétude publique face à la pauvreté croissante au Canada, le gouvernement fédéral tente de remplacer l'universalité par la sélectivité, c'est-à-dire par un régime d'allocations familiales proportionnel au revenu des familles. Selon cette proposition, 36 p. 100 des familles, soit les plus pauvres, recevraient des indemnités maximales, 34 p. 100 des indemnités partielles, et 30 p. 100 ne recevraient rien. Ce plan soulève une vive opposition en raison de son inefficacité à combattre adéquatement la pauvreté et de sa complexité administrative (les allocations devraient être déterminées à partir du revenu de l'année précédente). Ce projet de loi meurt au feuilleton à la Chambre des communes avant l'élection fédérale de 1972, qui ramène au pouvoir un gouvernement libéral minoritaire qui doit compter avec le Nouveau Parti Démocratique, qui détient la balance du pouvoir et qui est un fervent défenseur de l'universalité.

Le gouvernement abandonne alors son plan sélectif et propose une nouvelle Loi sur les allocations familiales qui incorpore la sélectivité et l'universalité en rendant les allocations familiales imposables. Cependant, les parents qui disposent d'un haut revenu peuvent conserver une part de leur indemnité. Ainsi le principe de l' « équité horizontale » est sauf.

En 1978, les libéraux, qui sont à nouveau majoritaires au Parlement, procèdent à une restructuration majeure des allocations familiales : le soutien aux enfants repose maintenant davantage sur un mécanisme fiscal et moins sur les allocations familiales. Il s'agit d'un crédit d'impôt pour enfant de 200 $ par année, remboursable pour les familles dont les revenus sont de 18 000 $ ou moins. Pour les revenus qui s'élèvent au-dessus de ce seuil, les indemnités se trouvent progressivement imposées jusqu'à disparaître entièrement à 26 000 $. Comme, en 1978, le revenu moyen des familles est de 19 500 $, la majorité des familles devraient recevoir une indemnité en vertu du nouveau programme qui entre en vigueur en 1979.

Le crédit d'impôt remboursable annuellement par enfant n'a plus la simplicité administrative, la prévisibilité et la régularité des paiements mensuels d'allocations familiales. Le crédit d'impôt est financé par une baisse de l'allocation familiale moyenne de 28 $ à 20 $ par mois et par la réduction ou l'élimination de certaines autres exemptions d'impôt pour les enfants.

En 1985, le gouvernement conservateur élu à Ottawa, soucieux de la dette du gouvernement et du déficit, annonce un programme de restructuration des indemnités familiales échelonné sur quatre ans. À partir de 1986, les allocations familiales ne sont que partiellement indexées au coût de la vie. Les crédits d'impôt remboursables pour les enfants sont augmentés pendant trois années consécutives, de 1986 à 1988, jusqu'à atteindre 549 $ par an. À partir de 1989, ils sont aussi partiellement indexés de la même manière que les allocations familiales (le taux d'inflation dépassant 3 p. 100). Au même moment, le nombre de familles admissibles au crédit d'impôt diminue par suite de la baisse du plafond de 26 330 $ à 23 500 $.

Les critiques font valoir que l'effet de l'indexation partielle des allocations familiales et des crédits d'impôt pour les enfants représente une baisse de 550 millions de dollars dans les revenus des familles en 1991, et que les familles les plus pauvres ne recevront qu'une augmentation symbolique de leur revenu familial net de 1985 à 1989.

En 1989, le gouvernement conservateur met un terme à l'universalité des allocations familiales, en demandant aux familles à revenu élevé de rembourser toute leur indemnité au moment de l'impôt. Cela fait partie de son programme destiné à concentrer les indemnités sociales sur les bénéficiaires à revenu modeste ou moyen. Paradoxalement, il maintient et augmente la déduction d'impôt pour les dépenses relatives à un enfant, ce qui assure davantage d'indemnité aux familles à revenu élevé.

Fin des allocations familiales fédérales
En 1992, après une discussion publique minimale, le gouvernement fédéral conservateur remplace l'allocation familiale par une nouvelle prestation fiscale pour enfant, qui réunit l'allocation familiale et les deux crédits d'impôt pour enfant, l'un remboursable, l'autre non. La nouvelle indemnité, qui représente un maximum de 85 $ par mois par enfant jusqu'à l'âge de 18 ans, est exempte d'impôt et subordonnée au revenu familial net, tel qu'il apparaît dans la déclaration de revenus de l'année précédente. Les indemnités maximales sont réduites graduellement, au fur et à mesure que les revenus des familles dépassent le plafond (en 1992 il était de 25 921 $, quand le revenu familial moyen était de 38 565 $). Les indemnités ne sont que partiellement protégées contre les hausses du coût de la vie, c'est-à-dire que seul un taux d'inflation dépassant 3 p. 100 entraînera un ajustement.

La dimension de la famille et son lien avec la pauvreté, ainsi que les coûts additionnels destinés au soutien des enfants d'âge pré-scolaire, sont compensés par de petits suppléments. Un supplément au revenu gagné est ajouté pour « stimuler les parents à revenu modeste à s'intégrer à la population active ». Cette dernière initiative constitue pour les mesures sociales canadiennes un retour au XIX^e siècle, à une époque où l'on tentait de distinguer les pauvres « dignes » des pauvres « indignes ». L'allocation familiale universelle reposait sur l'idée que tous les enfants canadiens étaient dignes de recevoir des subventions publiques.

En dépit des efforts faits depuis 1978 pour concentrer les allocations familiales et les réductions d'impôt pour charge d'enfant sur les familles à revenu modeste ou moyen, l'incidence de la pauvreté infantile au Canada vient au second rang dans les nations occidentales industrialisées, immédiatement après les États-Unis. Les pays d'Europe de l'Ouest, où la pauvreté infantile est beaucoup plus faible, ont recours à la sélectivité à l'intérieur d'un cadre de programmes universels.

Le Québec reflète le style européen, en ce qu'il continue à fournir un programme d'allocations familiales universel, jusqu'à ce que les enfants atteignent la majorité. Il y a aussi des suppléments qui sont accordés universellement aux familles dont les enfants ont moins de six ans, aux familles qui ont charge d'enfants gravement handicapés. Il y a aussi des allocations pour les nouveaux-nés et pour les enfants nouvellement adoptés.

Québec reflects the European pattern in that it continues to provide a program of universal family allowance up to age 18. There are also supplements on a universal basis to families with children under age 6, to families caring for severely handicapped children, and allowances are available to newlyborn or newlyadopted children.

Auteur DENNIS GUEST

Bibliographie
Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada (2^e éd., rév. 1985); Brigitte Kitchen, « The Introduction of Family Allowances », dans A. Moscovitch et J. Albert (dir.), The Benevolent State: The Growth of Welfare in Canada (1987); Linda McQuaig, The Wealthy Banker's Wife (1993).