Rapatriement de la Constitution

Constitution, rapatriement de la
Pendant 18 longs mois - du RÉFÉRENDUM DU QUÉBÉC sur la SOUVERAINETÉ-ASSOCIATION (mai 1980) à la signature de « l'accord » constitutionnel entre le gouvernement fédéral et neuf provinces (novembre 1981) - la bataille politique pour « rapatrier » et réviser la CONSTITUTION canadienne fait rage, dominant les manchettes et les calendriers politiques de tous les gouvernements et des principales institutions du pays.

La bataille du rapatriement (terme purement canadien) de 1980-1981 est nourrie de l'échec d'un demi-siècle de diplomatie fédérale-provinciale et de la seconde chance inespérée du premier ministre Pierre Elliott TRUDEAU de réaliser son rêve lorsque le Parti libéral est reporté au pouvoir en février 1980, après seulement neuf mois de règne conservateur. La réforme constitutionnelle devient l'un des nombreux chevaux de bataille du gouvernement libéral. Apparemment par hasard, elle répond au référendum en cours au Québec, un combat politique que les libéraux n'avaient pas prévu livrer en tant que parti au pouvoir.

Pendant que Jean CHRÉTIEN fait campagne contre la souveraineté-association dans nombre de petites villes à la grandeur du Québec, Trudeau prononce quatre discours importants, au cours desquels il déclare : « Nous mettrons immédiatement en marche le mécanisme pour renouveler la Constitution et nous n'arrêterons pas avant que ce soit fait ». Une déclaration juste assez vague pour éluder toute définition mais suffisamment inspirée pour stimuler le mouvement en faveur des forces fédéralistes. Concédant la défaite à la suite des résultats du référendum, le 20 mai 1980, le premier ministre du Québec, René LÉVESQUE, exige que le premier ministre fédéral remplisse immédiatement sa promesse. Trudeau s'empresse d'envoyer Chrétien en tournée éclair dans les provinces avec mission d'organiser une rencontre de tous les premiers ministres.

Au cours des semaines qui précèdent la réunion du 9 juin, Trudeau met sur pied une nouvelle équipe de conseillers constitutionnels et formule une nouvelle série de revendications fédérales. Les concessions qu'Ottawa avait été disposé à faire lors de l'échec de la tournée de négociations constitutionnelles de 1978 et de 1979 sont retirées. Le gouvernement fédéral abandonne ces concessions, et, pour la première fois depuis l'échec de la conférence de Victoria en 1971, il revendique de nouveaux pouvoirs économiques, tout en insistant pour que les prétendus sujets de rapatriement dits « pour le peuple » et l'enchâssement d'une CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS dans la Constitution ne soient pas l'objet d'un vulgaire marchandage politique.

Ce changement de tactique provoque la colère des premiers ministres. Ces derniers acceptent néanmoins de déclencher, au cours de l'été, une tournée pancanadienne où ministres, hauts fonctionnaires et attachés politiques se pencheront sur les 12 points à l'ordre du jour adoptés en vue d'une CONFÉRENCE DES PREMIERS MINISTRES prévue pour le début de septembre.

Toutefois, les positions respectives ont déjà commencé à se resserrer à l'approche de la conférence fédérale-provinciale du 8 septembre (la dixième ronde de négociations sur la réforme constitutionnelle depuis 1927). La veille de l'ouverture de la conférence, les premiers ministres ont en main, grâce à une fuite et au gouvernement québécois, une copie d'un document ultrasecret de 64 pages élaborant la stratégie de négociations d'Ottawa, baptisé mémorandum Kirby en l'honneur de son maître d'oeuvre, Michael KIRBY, secrétaire du Cabinet responsable des relations fédérales-provinciales. Le document est distribué aux journalistes le deuxième jour de la rencontre, ce qui ne contribue qu'à envenimer une situation déjà tendue.

Pendant quatre jours, sous le feu des réflecteurs et des caméras de télévision, les 11 chefs de gouvernement exposent, parfois de façon impressionnante, leurs visions fort divergentes du Canada, visions qu'ils réaffirment en privé, lors de réunions de coulisses. Les positions irréductibles des participants entraînent l'inévitable échec de la conférence. Le 2 octobre, après avoir consulté son caucus et son cabinet, Trudeau annonce, comme il fallait s'y attendre, qu'Ottawa présenterait une requête unilatérale au Parlement britannique. Le gouvernement fédéral se propose aussi d'avancer la date de la rentrée parlementaire et d'adopter la résolution avant Noël de façon à éviter une opposition d'importance.

Le Nouveau Parti démocratique (NPD), sous la direction d'Edward BROADBENT, donne son appui provisoire au projet, bien que cette décision provoque la scission de son caucus, essentiellement entre les régions de l'Est et celles de l'Ouest. Les conservateurs fédéraux, sous le leadership contesté de Joe CLARK, s'opposent au projet et utilisent toutes les procédures à leur disposition pour retarder l'adoption de la résolution. Cette dernière se trouve finalement devant la COUR SUPRÊME DU CANADA à la fin du printemps 1981. Lorsque les libéraux invoquent la CLÔTURE du Parlement pour que la résolution soit étudiée en COMITÉ PARLEMENTAIRE, une poignée de conservateurs se précipitent sur le président de la Chambre, brandissant le poing et demandant à être entendus.

Le débat constitutionnel offre à Clark un cheval de bataille qui lui permet de consolider son leadership et de mettre de l'avant sa conception du pays, celle d'une « communauté de communautés ». Sa prise de position met cependant en évidence le fossé qui sépare les conservateurs fédéraux de leurs influents cousins ontariens. Le premier ministre de l'Ontario, William DAVIS, et celui du Nouveau-Brunswick, Richard HATFIELD, tous deux conservateurs et les deux seuls à avoir participé à la conférence avortée de Victoria en 1971, donnent leur appui au projet du premier ministre.

La résolution constitutionnelle, dont le coeur est la charte, est présentée à un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes où elle est sévèrement critiquée. Premier comité mixte à tenir une séance publique télévisée, il reçoit 914 mémoires présentés par des particuliers et 294 mémoires présentés par des groupes. Il siège 267 heures sur une période de 65 jours, et c'est en grande partie à cause de ces délibérations que la première charte fut réécrite 5 fois de façon substantielle. Les révisions incluent des dispositions sur les droits des autochtones, l'égalité des sexes et l'égalité des droits pour les personnes handicapées. Le Parti conservateur recommande la validation des « droits de propriété », mais les libéraux rejettent cette proposition puisque leurs alliés du NPD s'y opposent.

Les six provinces dissidentes qui s'opposent le plus énergiquement au projet (Québec, Alberta, Manitoba, Île-du-Prince-Édouard, Terre-Neuve et Colombie-Britannique) s'unissent pour former un front commun. La Saskatchewan et la Nouvelle-Écosse finissent par se joindre au groupe mené par les « irréductibles » du Québec (René Lévesque), de l'Alberta (Peter LOUGHEED) et du Manitoba (Sterling LYON). Ce groupe, surnommé le « groupe des Huit », porte la résolution devant les cours d'appel du Manitoba, du Québec et de Terre-Neuve et lance une campagne de publicité contre la résolution au Canada et en Grande-Bretagne, où il exerce des pressions soutenues sur les membres du Parlement. Ces pressions sur le gouvernement britannique provoquent des tensions entre les deux gouvernements.

Entre-temps, la RÉSOLUTION D'AMENDEMENT DE LA CONSTITUTION (1981) poursuit son tortueux chemin devant les tribunaux. En février 1981, la Cour d'appel du Manitoba, par trois voix contre deux, donne raison à Ottawa. En avril, la Cour d'appel du Québec, dans une décision de quatre voix contre une, donne également raison à Ottawa. Par contre, quelques semaines auparavant, les trois juges de la Cour suprême de Terre-Neuve avaient condamné la procédure fédérale à l'unanimité. Le jugement de Terre-Neuve est rendu pendant que les Communes sont embourbées dans les tactiques de procédure de l'Opposition et pendant que les huit premiers ministres dissidents sont en train de préparer leur propre conférence en vue de signer un « accord » constitutionnel de rechange qui limiterait la demande à l'Angleterre à un simple rapatriement, accompagné d'une formule d'amendement dont le premier ministre Lougheed est l'ardent promoteur.

Trudeau consent soudainement à soumettre sa résolution au jugement de la Cour suprême, mais refuse de rencontrer les premiers ministres dissidents lorsqu'ils se présentent à Ottawa le 16 avril 1981. Il tourne en ridicule leur « Accord d'avril », accord dans le cadre duquel le premier ministre du Québec, René Lévesque, a accepté une formule d'amendement qui ne prévoit pas de droit de veto pour sa province.

Le 28 septembre, la Cour suprême rend son jugement. Elle reconnaît qu'Ottawa peut légalement présenter cette requête au Parlement britannique tout en estimant que la résolution va à l'encontre des « conventions » constitutionnelles développées au Canada au fil des ans, coutumes importantes mais qui ne peuvent être sanctionnées par les tribunaux. La cour décide, par sept voix contre deux, qu'il n'existe aucune limite juridique « au pouvoir des Chambres d'adopter des résolutions ».

Par contre, ces mêmes juges, à six contre trois, estiment que, dans le cas de toute proposition d'amendement qui limite la juridiction provinciale, la présentation unilatérale d'une résolution commune sans un « consensus » des provinces constitue une violation de la convention constitutionnelle. Bien que cette façon de procéder relève de la convention et non de la loi, la cour est d'avis que les conventions constitutionnelles revêtent une très grande importance, qu'elles font partie intégrante de la Constitution, que « la convention constitutionnelle plus la loi constitutionnelle égalent la somme de la Constitution de ce pays ». Cette décision partagée, interprétée comme une victoire embarrassante par les deux parties, provoque une dernière ronde de négociations fébriles et la conférence du 2 novembre que le premier ministre en vient à qualifier de « conférence de la dernière chance ».

Le premier jour de la conférence de quatre jours, le fédéral semble prendre l'initiative quand Davis et Hatfield présentent des propositions de compromis : Davis de renoncer au droit de veto traditionnel de l'Ontario et Hatfield de retarder de deux ans l'adoption de certaines dispositions de la charte. Après une première ronde de déclarations publiques, les premiers ministres et leurs stratèges poursuivent leurs discussions dans un salon privé situé au dernier étage du centre de conférences. Le deuxième jour, la conférence officielle tourne au vinaigre et est ajournée à midi.

Le front commun des Huit, dans sa suite de l'hôtel Château Laurier, discute d'un vague projet de compromis proposé par le premier ministre de la Colombie-Britannique, William BENNETT. Bennett, Lougheed et le premier ministre de la Nouvelle-Écosse, John BUCHANAN, soumettent ce projet à Trudeau qui le rejette au cours d'une confrontation houleuse. Le troisième jour, le premier ministre de la Saskatchewan, Allan BLAKENEY, présente sa propre proposition. Le premier ministre du Manitoba, Sterling Lyon, part en campagne électorale à la fin de la journée. René Lévesque, qui s'apprête à partir lui aussi, accuse Blakeney de briser l'alliance défensive.

La proposition de Blakeney tombe à plat à la table de conférence, mais une remarque de Trudeau, en apparence spontanée, laissant entendre qu'il était possible que seul un référendum puisse mettre fin à l'impasse, reçoit, au grand déplaisir de tous ses homologues provinciaux, l'appui inattendu et enthousiaste de Lévesque. On consacre presque la journée entière à discuter des possibilités de tenir un référendum, et un Trudeau quelque peu moqueur annonce aux journalistes, dans l'après-midi, qu'il y a une nouvelle entente Québec-Ottawa.

Pendant ce temps, divers ministres de différentes provinces tiennent des réunions privées pour discuter d'autres options. Trois ministres de la Justice (Chrétien, Roy ROMANOW de la Saskatchewan et Roy McMurtry de l'Ontario) échangent des notes ce matin-là. Au cours de la discussion de l'après-midi sur les procédures de référendum, Chrétien et Romanow se retirent à l'abri des indiscrets dans une arrière-cuisine du centre de conférences.

C'est durant ce qu'on appelle la « réunion de cuisine » qu'on échange les bouts de papier qui constituent, avec ceux du premier ministre de Terre-Neuve, Brian PECKFORD, et ceux de son homologue albertain, Peter Lougheed, la base d'un éventuel compromis. Cette nuit-là, des fonctionnaires des délégations de la Saskatchewan, de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de Terre-Neuve négocient un compromis d'une page, comprenant leur formule d'amendement préférée (connue alors comme la formule Alberta-Vancouver) et une clause dite nonobstant pour limiter les effets de la Charte des droits.

Tous les autres participants sont tenus au courant de leurs progrès, à part Lyon, qui est en campagne électorale, et Lévesque, qui soupe tard avec son personnel. Le lendemain matin, le « marché » est d'abord présenté à Lévesque au petit déjeuner, puis au premier ministre Trudeau, de façon formelle, à la table de conférence. Après quelques modifications mineures, le sort en est jeté. Lévesque se plaint amèrement, refuse de signer l'accord et tente en vain de pousser Trudeau à adopter l'option du référendum.

Le 5 novembre, la bataille constitutionnelle est pratiquement terminée. Dans les semaines qui suivent, les autochtones et les groupes de femmes font des pressions sur le gouvernement et réussissent à faire réinscrire certaines clauses qu'on avait laissé tomber dans le compromis de la « nuit des longs couteaux ». La résolution est acheminée à Londres pour y recevoir une approbation relativement rapide, et la reine Élisabeth II vient au Canada pour proclamer la nouvelle Loi constitutionnelle sur la colline parlementaire le 17 avril 1982.

Le même jour, Lévesque quitte Ottawa en prédisant de sinistres conséquences pour la Confédération. « Agir à la canadienne », dit-il, reprenant l'expression que ses homologues avaient utilisée pour proclamer leur compromis, consiste à « abandonner le Québec au moment crucial ». Il faudra encore cinq ans avant que les provinces arrivent à négocier une entente qui vise à obtenir l'appui du Québec pour la nouvelle constitution. Les interlocuteurs ne seront plus les mêmes alors : Robert BOURASSA sera premier ministre du Québec et Brian MULRONEY, premier ministre du Canada.

Voir aussi ACCORD DU LAC MEECH; ACCORD DU LAC MEECH : DOCUMENT.

Auteur ROBERT SHEPPARD

Bibliographie
K. Banting et R. Simeon, And No One Cheered (1983); Robert Sheppard et M. Valpy, The National Deal (1982).

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