L’État‑providence est constitué au Canada d’un système de programmes gouvernementaux dont beaucoup ont été introduits dans les années 1960, représentant plusieurs milliards de dollars. Ce système a pour objectif de transférer de l’argent aux citoyens et de leur offrir des services leur permettant de faire face à toute une gamme de besoins, notamment en matière de réduction de la pauvreté et de la maladie, de lutte contre le chômage, de soutien à l’enfance et d’aide aux personnes âgées.

Qu’est‑ce que l’État‑providence?

Alors que le terme « État‑providence » est déjà employé en Europe, en français, depuis le milieu du XIXe siècle, son équivalent en anglais, « Welfare State », est, semble-t-il, « inventé » en Angleterre par l’archevêque de York, qui publie, en 1941, un livre où il définit la première acception de ce concept, qui sera ultérieurement utilisée, pendant de nombreuses années, pour caractériser, souvent de façon péjorative, la société britannique de l’après‑guerre. Toutefois, dans les années 1960, ce terme désigne couramment, plus généralement, toute société capitaliste industrielle dans laquelle l’État « utilise délibérément son pouvoir, par l’entremise de politiques publiques et de mesures administratives, dans une tentative de modifier le jeu des forces du marché ». Selon Asa Briggs, qui lui a donné cette définition dans un article paru dans The Welfare State en 1967, trois types d’activités caractérisent l’État‑providence : il assure un revenu minimum, il prévient l’insécurité résultant de ces « événements » que sont la maladie, la vieillesse et le chômage et il offre à tous les membres de la société un éventail de services sociaux. Vu sous cet angle, le Canada est devenu un État‑providence depuis les réformes intervenues en matière de sécurité sociale dans les années 60 (voir Sécurité sociale).

Richard Titmuss, l’un des auteurs les plus influents à avoir écrit sur l’État‑providence, fait remarquer dans son ouvrage de 1959 Essays on the Welfare State que le système de bien‑être collectif peut aller plus loin que l’État‑providence. Cette distinction revêt une importance particulière au Canada, où la composante « services sociaux » de l’État‑providence est moins bien développée. Outre les programmes en matière de bien‑être professionnel, divers services, souvent financés à la fois sur des fonds publics et sur des fonds privés, sont offerts par des organismes parapublics, des syndicats, des groupes confessionnels et des établissements sans but lucratif.

Idées politiques

Social‑démocratie

Pour certains auteurs, compte tenu de la contribution des politiques et des programmes de l’État‑providence à la réduction des inégalités, à l’expansion de la liberté, à la promotion de la fraternité et de la démocratie et à l’expression de l’action humanitaire, l’expansion de l’État‑providence constitue un objectif politique central de la social‑démocratie. Au Canada, ce point de vue sur l’État‑providence apparaît dans le manifeste de 1935 de la League for Social Reconstruction, Social Planning for Canada, et dans des rapports publiés par des réformateurs sociaux, notamment celui deLeonard Marsh, sorti en 1943 et devenu un classique, Report on Social Security for Canada, rédigé à l’intention du Comité consultatif sur la restauration mis sur pied pendant la guerre. Cette approche se traduit politiquement dans les plates-formes du Nouveau Parti démocratique (NPD) et de son prédécesseur, la Co‑operative Commonwealth Federation (CCF). Après la guerre, elle a été plus particulièrement mise en pratique par le gouvernement CCF en Saskatchewan et par les gouvernements néo‑démocrates en Colombie‑Britannique, en Saskatchewan, au Manitoba et en Ontario.

Aujourd’hui, les idées sociales‑démocrates sur le bien‑être collectif trouvent un débouché : dans les mémoires rédigés par le Congrès du travail du Canada — la plus importante fédération syndicale canadienne, alliée au NPD depuis 1961; dans les publications du Centre canadien des politiques alternatives — un groupe de réflexion et d’études très proche de ces deux organisations; et dans les travaux du Broadbent Institute — l’un des organismes les plus récemment créés au Canada dans ce domaine, un projet de retraite de l’ancien chef du Nouveau Parti démocratique, Ed Broadbent. On trouvera une forme « grand public » des opinions sociales‑démocrates dans les livres de la journaliste d’investigation Linda McQuaig comme The Wealthy Banker’s Wife, écrit en 1993 et Billionaires’ Ball: Gluttony and Hubris in an Age of Epic Inequality, coécrit avec Neil Brooks en 2012.

Libéralisme

Au Canada, c’est cependant l’approche libérale moderne du rôle de l’État en matière de bien‑être collectif qui domine, et non la conception sociale‑démocrate. Dans le libéralisme du XXe siècle tel qu’il se pratique au Canada et ailleurs, la responsabilité du bien‑être incombe à l’individu, à la famille, ou aux deux. Parallèlement, il y a un consensus sur le fait que les économies capitalistes ne peuvent se réglementer d’elles‑mêmes et qu’elles exigent des interventions étatiques notables pour atteindre la stabilité. Si l’on se rapporte à la définition d’Asa Briggs, le libéralisme met l’accent sur les deux premiers des trois domaines d’intervention de l’État‑providence : le revenu minimum et l’assurance sociale.

La nécessité de mettre en place un État interventionniste sur le plan économique tout en se montrant plus prudent en matière de bien‑être collectif, avec des transferts et des services ciblant uniquement les besoins que les familles et les individus ne sont pas en mesure de satisfaire eux‑mêmes, a constitué le thème d’un grand nombre de déclarations et de rapports importants de la part des auteurs britanniques J.M. Keynes et William Beveridge ainsi que du Rapport canadien de la Commission royale sur les relations entre le Dominion et les provinces de 1940, du Livre blanc sur la main‑d’œuvre et le revenu de 1945 et, plus récemment, du Document de travail sur la sécurité sociale au Canada de 1973. La même approche avait été formulée en 1918 par Mackenzie King dans Industry and Humanity, en 1943 par Harry Cassidy dans Social Security and Reconstruction in Canada et en 1962 par Tom Kent dans Social Policy for Canada, qui présageait la période de fort réformisme social de 1963 à 1968. Aujourd’hui, ces idées continuent de s’exprimer dans les travaux de l’Institut de recherche en politiques publiques et dans sa revue, Policy Options, dirigée par Tom Kent.

Conservatisme

La conception conservatrice moderne de l’État‑providence s’inspire des principes du libéralisme du XIXe siècle suivant lesquels moins l’État intervient, plus il y a de liberté. Il s’agit donc de défendre la poursuite des intérêts personnels et de laisser libre cours, sur les marchés privés, au fonctionnement des forces de la concurrence. Dans cette approche, la réduction des inégalités par l’intermédiaire de la fiscalité, souvent considérée comme un objectif, à défaut d’être un résultat, de l’État‑providence, est considérée comme l’antithèse de la recherche de la liberté et du progrès matériel. Les conservateurs estiment que c’est la poursuite des intérêts individuels qui conduit à une société économiquement robuste. C’est pourquoi ils considèrent qu’une politique fiscale dissuasive, susceptible d’inciter les gens à ne pas faire d’efforts supplémentaires pour gagner plus et pour accumuler plus de richesse, conduirait inévitablement à une réduction de la croissance économique et à une société économiquement moins saine.

L’État‑providence moderne est donc critiqué dans la perspective conservatrice, qui prétend, en particulier, que les dépenses sociales sont devenues un fardeau trop lourd pour l’État moderne et que les sommes allouées aux programmes sociaux publics détournent des ressources des marchés privés, entravant la croissance économique. Selon la conception conservatrice, l’État‑providence incite les gens à ne pas chercher du travail et crée un énorme appareil bureaucratique centralisé, incontrôlé et improductif. Les tenants de cette thèse soutiennent que l’État‑providence doit être rationalisé et qu’il doit réduire ses dépenses en se déchargeant de bon nombre de ses activités en matière de bien‑être social sur des organismes de charité et sur des sociétés privées. Si l’on se réfère, à nouveau, à la définition d’Asa Briggs, les conservateurs préconisent une limitation des activités de l’État‑providence contemporain au domaine du revenu minimum.

Ce point de vue sur l’État‑providence est aujourd’hui défendu au Canada par de nombreux membres du Parti conservateur. Historiquement, c’est Charlotte Whitton qui a exprimé le plus clairement, dans son ouvrage de 1943 The Dawn of Ampler Life, les vues des conservateurs sur l’État‑providence; ce livre avait été commandé par John Bracken, alors chef du Parti conservateur, pour critiquer les thèses sociales‑démocrates exprimées dans le Report on social security for Canada, dit rapport Marsh. Dans l’Ouest, les écrits d’Ernest Manning, ancien premier ministre de l’Alberta, ont également défendu cette approche, tandis qu’au Québec, elle a été appuyée par les publications des Semaines sociales du Canada. En ce qui concerne la période contemporaine, cette doctrine prédomine dans les ouvrages et les mémoires de chercheurs en gestion et de groupes de pression tels que l’Institut Fraser, l’Institut C.D. Howe et le Conseil canadien des chefs d’entreprises, un organisme de lobbying qui représente les plus importantes entreprises canadiennes. L’ouvrage de l’économiste Tom Courchene intitulé Social Canada in the Millenium, publié par l’institut C.D. Howe, constitue une bonne illustration de cette tendance.

Marxisme

Le réexamen des sociétés capitalistes contemporaines entamé dans les années 1960 a également produit une interprétation marxiste de l’État‑providence. Selon les théories marxistes, dans une société comme le Canada dominée par les marchés privés, c’est l’exploitation de la main‑d’œuvre qui permet la croissance toujours plus forte du capital détenu par les employeurs privés. Dans cette optique marxiste, le rôle principal de l’État‑providence moderne capitaliste consiste à fournir aux employeurs, au moment où ils en ont besoin et là où ils en ont besoin, une main‑d’œuvre formée, instruite, bien logée et disciplinée. Pour atteindre cet objectif, l’État‑providence intervient en tentant de réguler des domaines comme la vie des enfants, la vie des femmes et la vie familiale, en légiférant sur le mariage, le divorce, la contraception, la séparation, l’adoption et l’aide à l’enfance, et ce, compte tenu du fait que la famille est l’institution directement chargée de préparer les générations actuelles et futures de travailleurs, et en prenant des dispositions en matière d’emploi, d’éducation, de logement et de santé publique et personnelle.

Dans le passé, ces idées ont trouvé leur expression au Canada dans les publications du Parti communiste du Canada. Elles continuent aujourd’hui à être portées par les travaux d’universitaires s’exprimant dans des magazines comme This Magazine et Canadian Dimension.

État‑providence canadien

Le bien‑être collectif au Canada a, en gros, connu quatre phases dans son évolution, chacune d’entre elles correspondant à une étape du développement économique, politique et national du pays.

Période des débuts : 1840‑1890

Dans la première phase de l’essor du capitalisme au Canada, la réponse de l’État à la pauvreté et à la maladie est essentiellement de caractère réglementaire. La recherche du bien‑être collectif, considéré comme une préoccupation locale et privée, se limite à la prise en charge des malades mentaux et des enfants handicapés et abandonnés (voir Protection de l’enfance) ainsi qu’à l’incarcération de ceux qui contreviennent à la loi.

Après la création de la Confédération, les interventions de l’État en matière de bien‑être collectif continuent à être irrégulières et fragmentaires, dépendant en partie des préoccupations philanthropiques de la classe supérieure, en particulier de celles de femmes qui perçoivent ces activités caritatives comme une extension de leur rôle de mère et comme un engagement socialement acceptable. Le premier débat approfondi sur l’aide sociale à l’enfance est dirigé par J.J. Kelso à Toronto dans les années 1880; il conduit à la création de la Toronto Children’s Aid Society en 1891 et, en 1893, à la première législation provinciale complète dans ce domaine qui constitue les débuts du mouvement de protection de l’enfance au Canada, des approches similaires étant ultérieurement mises en œuvre par les autres provinces.

La réforme du système de protection de l’enfance repose alors sur l’idée que la famille est la base de la sécurité économique. L’institutionnalisation de la famille et la reproduction sociale du travail sont mises sur les rails avec des lois visant à faire respecter les obligations alimentaires, à réglementer le mariage et les droits de propriété sur les biens matrimoniaux et à limiter le divorce et la contraception. Ce cadre législatif et réglementaire est ensuite élargi en limitant le temps de travail des femmes et des enfants. Les lois et les règlements en matière d’éducation obligatoire et de santé publique sont essentiellement mis en place en réaction à la propagation des maladies et par crainte de troubles sociaux. Les gouvernements provinciaux se mettent alors à financer des institutions caritatives en leur attribuant des subventions régulières. En Ontario, les premiers financements permanents sont attestés dans la Charity Aid Act de 1874 qui appelle également à la réglementation des organismes caritatifs. Au Québec, c’est l’Église catholique qui est au centre de l’organisation du bien‑être social sous forme d’activités charitables. Le gouvernement du Québec ne commencera à fournir des subventions à des organismes caritatifs privés qu’après la Première Guerre mondiale.

Phase de transition : 1891‑1940

Bien que la principale préoccupation de l’État canadien demeure la promotion d’un développement économique rentable du secteur privé, l’État commence malgré tout à s’associer à la mise à disposition de travailleurs adéquatement qualifiés en réglementant le capital et le travail, en prenant des dispositions pour l’entretien des familles et en recrutant un plus grand nombre d’immigrés. Cet objectif est largement atteint par l’entremise de mécanismes étatiques de maintien de la stabilité de l’économie et de la famille, mais également par le canal de traités signés avec les peuples autochtones en vue de libérer des terres supplémentaires à destination des colons européens. Durant la même période, des travailleurs sociaux bénévoles et des organisations caritatives mettent en œuvre un mouvement de consolidation et lancent un combat idéologique, généralement en vain, pour la maîtrise du bien‑être collectif.

Première Guerre mondiale

Un nombre croissant d’interventions étatiques en vue de réglementer le bien‑être collectif se font désormais dans le cadre de nouvelles lois obligeant les enfants à fréquenter l’école et donnant aux pouvoirs publics l’autorité nécessaire pour prendre des décisions relatives aux enfants « négligés ».

La première loi sur les relations industrielles, la Loi des enquêtes en matière de différends industriels, est adoptée en 1907, permettant à l’État d’intervenir dans les relations entre travail et capital.

La première loi au Canada relative à un régime contributif d’assurance sociale obligatoire, la Workmen’s Compensation Act, est adoptée en Ontario en 1914. Durant la Première Guerre mondiale, deux forces importantes jouent un rôle d’accélérateur dans l’essor d’un État‑providence interventionniste canadien, à savoir les exigences en matière de soutien aux soldats blessés et aux familles restées seules. Ces deux moteurs conduisent le Dominion à mettre en place un régime de pensions et d’aides à la réadaptation et le Manitoba à promulguer la première législation au pays en matière d’allocations familiales en 1916.

Plusieurs provinces suivent en instituant leur propre législation dans ce domaine, qui se limite toutefois à la fourniture d’un soutien minimal aux femmes abandonnées ou veuves. Une fois la guerre terminée, alors que des milliers de femmes avaient été intégrées à la force de travail dans le cadre de l’effort de guerre, elles sont incitées à se retirer pour laisser la place aux chefs de famille masculins.

Le premier régime fédéral d’encouragement à la construction de logements inaugure également la période de l’après‑guerre; mais il ne dure que brièvement, entre 1919 et 1924. Malgré un débat considérable au cours des années 1920 à propos du bien‑fondé de régimes permanents de chômage, de secours et de retraite, le seul résultat est l’adoption de la Loi sur la pension de vieillesse de 1927, notamment grâce aux efforts de J.S. Woodsworth et d’un petit groupe de parlementaires travaillistes indépendants. En vertu de cette loi, le gouvernement fédéral partage les frais relatifs aux prestations de pension gérées par les provinces, attribuées, sous condition de ressources, aux personnes indigentes âgées de plus de 70 ans : il s’agit d’un début modeste. De surcroît, la loi exclut explicitement les Autochtones.

La Grande Dépression

C’est le traumatisme de la Grande Dépression qui impose une modification de la philosophie sociale en vigueur et des politiques en matière d’intervention étatique. En 1930, alors que des centaines de milliers de Canadiens sont sans emploi, le nouveau gouvernement conservateur de R.B. Bennett adopte une loi sur le secours aux chômeurs dans le Dominion, en vertu de laquelle les provinces reçoivent des subventions du gouvernement fédéral pour apporter de tels secours à leurs citoyens. Le gouvernement ouvre ensuite des camps de secours aux chômeurs gérés par le ministère de la Défense nationale, souvent situés dans des endroits isolés, afin de fournir du travail à un salaire minimal aux chômeurs célibataires et de les tenir à l’écart des zones urbaines.

En 1935, dans un contexte de catastrophe économique où près d’un quart des travailleurs sont sans emploi, la résistance exacerbée du Parti conservateur vis‑à‑vis du réformisme social se fait moins forte. La pression constante des syndicats, des intervenants dans les camps de secours et des réformateurs sociaux pour la création d’emplois, pour de meilleurs salaires et pour la mise en place d’un régime d’assurance-chômage conduit R.B. Bennett à cesser de s’en remettre exclusivement aux prétendues capacités naturelles de « réparation » du capitalisme en faveur d’un réformisme social incarné dans le programme dit New Deal de Bennett. Il présente ce programme aux citoyens dans une série d’interventions radiodiffusées en janvier 1935. Plus tard cette même année, la Loi fédérale du logement devient la première loi permanente instituant une assistance au logement. Ce nouvel intérêt de R.B. Bennett pour le bien‑être collectif n’empêche pas sa défaite électorale à l’automne 1935. C’est un gouvernement libéral, conduit par William Lyon Mackenzie King, qui arrive au pouvoir.

Bien que les provinces se soient opposées, pour des motifs constitutionnels, aux réformes du New Deal en matière de main‑d’œuvre et d’assurance sociale, la nécessité d’une réforme sociale se verra confirmée dans le rapport de la Commission royale d’enquête sur le fédéralisme économique créée pour examiner les questions constitutionnelles et sociales engendrées par la dépression. Le rapport recommande que le gouvernement fédéral prenne la responsabilité de l’emploi et de l’employabilité des chômeurs, les provinces se chargeant des services sociaux et des personnes considérées comme inaptes au travail, par exemple les mères célibataires, les retraités et les personnes handicapées.

La Loi sur l’assurance‑chômage fédérale est finalement adoptée en 1940, après une entente avec les provinces. Un amendement constitutionnel à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique s’avère nécessaire pour doter le gouvernement fédéral de pouvoirs en matière d’assurance‑chômage. Les conventions entre le gouvernement fédéral et les provinces en matière de location des domaines fiscaux, mises en place après de longues négociations entamées au début de la guerre, donnent au gouvernement fédéral le droit de collecter des impôts sur le revenu et sur les sociétés pour la durée de la guerre, un droit qu’il conserve jusqu’à ce jour.

Phase interventionniste : 1941‑1974

Deuxième Guerre mondiale

Cette phase marque l’arrivée de ce qui est communément appelé l’État‑providence. Au début de la Deuxième Guerre mondiale, les leçons économiques et politiques de la Grande Dépression sont parfaitement retenues. Le rôle accru de l’État dans la vie économique et sociale auquel la guerre a donné lieu est de mieux en mieux accepté par la population qui s’attend à ce que cette tendance se poursuive après la guerre. Pour favoriser l’effort de guerre canadien, Ottawa met en œuvre un large éventail de mesures, notamment la construction de logements, le contrôle des loyers, des prix, des salaires et des matériaux, la réglementation des relations industrielles, l’octroi de pensions aux anciens combattants, la mise sur pied de programmes de colonisation rurale, de réadaptation et d’éducation, la mise en place de services de garderie ainsi que l’intégration d’un grand nombre de femmes sur le marché du travail rémunéré.

Une étude réalisée par William Beveridge, publiée en décembre 1942, promet à la Grande‑Bretagne des emplois et la sécurité économique après le conflit. Ce même mois, le gouvernement fédéral commande un rapport qui fait des promesses similaires pour le Canada : il s’agit du Report on Social Security for Canada rédigé par Leonard Marsh et paru en mars 1943. Le gouvernement ignore largement ces rapports ainsi que plusieurs autres publiés pendant la guerre. Mackenzie King opte plutôt pour un compromis politique qui commence par l’instauration d’un programme d’allocations familiales en 1944, et ce, afin de saper le regain de popularité électorale que connaît, pendant la guerre, la Cooperative Commonwealth Federation, le parti social‑démocrate du Canada créé durant la Grande Dépression.

Après sa réélection en 1945, le gouvernement de Mackenzie King décide de démanteler une grande partie de l’appareil interventionniste de l’État mis sur pied pendant la guerre. Le Livre blanc sur la main‑d’œuvre, publié la même année, exprime la foi du gouvernement dans la formule de gestion économique inspirée des travaux de l’économiste J.M. Keynes. Il s’agit de gérer l’économie de manière à assurer le plein emploi par l’octroi d’une aide à l’entreprise privée, plutôt que par l’intervention directe dans l’activité économique ou par l’adoption de nouvelles mesures allant dans le sens du bien‑être collectif.

Louis Saint‑Laurent

Cependant, les pressions pour un réformisme social se poursuivent. Le gouvernement d’après‑guerre du premier ministre Louis Saint‑Laurent lance la construction de logements publics, subventionne les hôpitaux fédéraux et met en place des programmes d’assistance pour les personnes handicapées et aveugles. Une campagne syndicale organisée en vue de modifier le régime de pensions conduit, en 1951‑1952, à la création d’un régime universel de pensions de vieillesse pour les personnes de plus de 70 ans et d’un régime de pensions de vieillesse, sous condition de ressources, pour les personnes entre 65 et 70 ans. La nouvelle législation exige un accord des provinces pour un amendement constitutionnel. Pour la première fois, des prestations financières profitent également aux Autochtones : en effet, en 1951, une modification à la Loi sur les Indiens étend l’application des lois provinciales en matière de bien‑être collectif à ces populations. Toutefois, ces nouvelles dispositions législatives débouchent sur des conséquences désastreuses, notamment le lancement de programmes, par plusieurs provinces, en vertu desquels elles s’emparent d’enfants autochtones pour les confier aux soins de la puissance publique, un grand nombre d’entre eux étant par la suite adoptés par des parents non autochtones. Ces programmes s’accélèrent pendant les années 1960 pour aboutir à ce qu’on appellera la « rafle des années 1960 ».

Le premier programme permanent de financement de l’assistance sociale est mis sur pied en 1956 en vertu de la Loi sur l’assurance‑chômage, à la suite de pressions exercées par les organismes caritatifs privés et par les provinces qui n’ont plus les moyens financiers d’assurer les secours dans un contexte de chômage croissant.

John Diefenbaker

En 1957, le gouvernement libéral est battu par le Parti progressiste conservateur de John Diefenbaker qui devient premier ministre. Pendant cette période, le nouveau gouvernement instaure ou élargit des programmes permanents pour le financement de l’hospitalisation, de l’enseignement supérieur et de la réadaptation professionnelle. Il inaugure également, en 1960, la première législation fédérale sur les droits de la personne à voir le jour au Canada, et étend le droit de vote aux autochtones des réserves.

En Saskatchewan, l’introduction du premier régime canadien d’assurance pour les soins médicaux, en 1961, par le gouvernement de la Cooperative Commonwealth Federation, engendre un conflit et des attaques contre ce programme en 1962; toutefois, la « grève des médecins » qui s’ensuit est un échec et le régime d’assurance‑maladie survit à cet épisode et à l’élection d’un nouveau gouvernement libéral en 1964. La popularité de ce régime d’assurance‑maladie dans la province conduit John Diefenbaker à nommer le juge saskatchewanais Emmett Hall à la tête d’une Commission royale d’enquête sur les services de santé afin d’étudier l’opportunité d’un programme national d’assurance médicale. En 1964, le magistrat recommande la mise en place d’un programme national fondé sur le modèle de la Saskatchewan. John Diefenbaker nomme également Kenneth Carter à la tête d’une Commission royale d’enquête sur la fiscalité qui préconise que toutes les formes de revenus soient traitées de la même façon à des fins de taxation, selon le principe « un dollar est un dollar ».

Lester Pearson

En 1963, dans un contexte de forte croissance économique cyclique, le Parti libéral de Lester Pearson revient au pouvoir et forme un gouvernement réformiste. Influencé par la « guerre contre la pauvreté » menée par les Américains, par la nécessité de conserver le soutien politique du Nouveau Parti démocratique (NPD) qui vient de se créer et par les réformes entreprises par les provinces, le gouvernement libéral de Lester Pearson préside à l’adoption de trois grandes mesures législatives en matière sociale qui représentent la dernière étape de l’édification de l’État‑providence canadien. Tout d’abord, en 1965, le Régime de pensions du Canada, dont l’équivalent québécois, le Régime des rentes du Québec, est établi en 1966, qui instaure un régime national de pensions contributif obligatoire. Puis, en 1966, le Régime d’assistance publique du Canada qui fusionne la Loi sur l’assistance‑chômage, les programmes d’assistance pour les personnes ayant un handicap physique et les programmes provinciaux pour les parents célibataires et les chômeurs, tout en prévoyant des fonds fédéraux pour le partage des frais relatifs à toute une série d’autres services sociaux, notamment des services de garderie. Enfin, le Régime d’assurance‑maladie qui institue un système national d’assurance‑maladie personnelle administré par les provinces.

À ces trois trains de mesures s’ajoutent, en 1965, le Supplément de revenu garanti, l’abaissement progressif, au cours des cinq années suivantes, de l’âge d’admissibilité au régime universel de pensions, qui sera finalement fixé à 65 ans, l’augmentation du budget accordé à l’enseignement postsecondaire, ainsi que le regroupement du financement des hôpitaux, de l’assurance‑maladie et de l’enseignement postsecondaire sous le régime d’une seule et même loi, la Loi sur le financement des programmes établis (voir Finances intergouvernementales).

La Loi nationale sur l’habitation est modifiée, elle aussi, en 1964, en vue d’accorder des prêts à des taux d’intérêt avantageux aux sociétés d’habitation provinciales, donnant ainsi un nouvel élan à la construction de logements sociaux. Au cours de cette même année, le système de secours aux Autochtones est transformé en un système parallèle d’assistance sociale fondé sur des lois provinciales dans chacune des provinces. À ce moment‑là, seule la Province de l’Ontario avait conclu un accord avec le gouvernement fédéral, signé en 1965, couvrant 100 % des coûts de l’aide et des services sociaux pour les Autochtones vivants dans des réserves. Le système de points d’appréciation introduit, dans les années 1960, dans la Loi canadienne sur l’immigration ouvre la voie à une forte augmentation de l’immigration, plus particulièrement en provenance de l’Asie et des Caraïbes.

Pierre Trudeau

En 1969, le nouveau gouvernement libéral du premier ministre Pierre Trudeau présente son Livre blanc sur la politique indienne visant à abolir la Loi sur les Indiens. Ce document, qui n’a laissé que de mauvais souvenirs, déclenche un torrent de critiques, conduisant à son retrait et à la naissance du mouvement autochtone contemporain. En 1971, le gouvernement élargit notablement la couverture et les prestations de l’assurance‑chômage, en incluant notamment les travailleurs saisonniers pour la première fois. Grâce à l’appui du NPD, un nouveau gouvernement minoritaire dirigé par Pierre Trudeau remanie le régime de l’impôt sur le revenu, étend la portée de la Loi nationale sur le logement aux groupes coopératifs et aux organisations sans but lucratif et augmente substantiellement, pour la première fois, les allocations familiales qui n’avaient pas évolué depuis 1945.

Avec son projet de réforme des programmes sociaux lancé en 1973, le gouvernement fédéral a pour objectif de conduire une initiative conjointe avec les gouvernements provinciaux en vue d’étendre les services sociaux d’État et d’accroître l’aide accordée aux travailleurs à faible revenu. Cependant, cette volonté de révision de l’existant en matière sociale, déjà dépassée dans un contexte de net recul économique, se retrouve bloquée faute d’entente entre Ottawa et les provinces, en particulier le Québec, qui, dirigé à cette époque par le premier ministre Robert Bourassa, souhaite une plus grande autonomie dans la prestation de ses programmes sociaux. Cet épisode constitue un prélude aux débats qui suivront et qui mettront les politiques en matière de bien‑être collectif au cœur d’un conflit constitutionnel.

La seule autre réforme fédérale ultérieure réalisée en matière sociale est l’adoption, en 1978, du crédit d’impôt pour enfants. Cette réforme a ceci de novateur que le régime fiscal est utilisé, pour la première fois, afin de procurer à certains citoyens un avantage social, même si son financement correspond à une baisse équivalente du montant des allocations familiales.

Quatrième phase : austérité et conflit constitutionnel, 1975‑2015

Accroissement des dépenses

La multiplication et la diversification des programmes sociaux adoptés entre les années 1964 et 1973 entraînent, dans les années 1970, un début d’accroissement des dépenses sociales. L’augmentation des budgets permet d’améliorer la sécurité du revenu, en particulier pour les personnes âgées, dans le cadre des prestations Sécurité de la vieillesse et Supplément de revenu garanti, pour les personnes handicapées, pour les chefs de famille monoparentale et pour les chômeurs. Les parents reçoivent des prestations de soutien du revenu plus importantes pour leurs enfants grâce aux financements supplémentaires octroyés au programme fédéral d’allocations familiales.

Les services sociaux provinciaux, plus particulièrement l’aide sociale à l’enfance et les services de garde, sont améliorés, tant du point de vue de la quantité que de la qualité, grâce au Régime d’assurance publique du Canada. L’éducation postsecondaire devient accessible à une plus grande partie de la population et, pour la première fois, des soins de santé gérés par les provinces sont offerts à une vaste majorité des citoyens dans un contexte où elles commencent à mettre en œuvre l’assurance‑maladie. Au Québec, le rapport Castonguay‑Nepveu de 1971 conduit à la création d’un réseau de centres offrant des services sociaux et des services de santé communautaire gérés par la Province.

L’augmentation du taux de chômage entraîne une expansion automatique de programmes comme les programmes d’assurance‑chômage et d’aide sociale, une grande partie des fonds publics étant alors dirigée vers ceux qui sont temporairement dans l’impossibilité de subvenir à leurs besoins. Les conséquences de ces augmentations sur les dépenses publiques se font particulièrement sentir à partir du milieu des années 1970, dans un contexte où l’économie entre dans une période de déclin après dix années de croissance.

Pression sur les dépenses

Dans les années 1970 et au début des années 1980, la hausse du taux d’inflation et les exigences croissantes des fonctionnaires, syndiqués depuis peu, entraînent elles aussi une augmentation des dépenses publiques. Cette situation inaugure une nouvelle démarche politique conservatrice qui remet totalement en cause les croyances keynésiennes qui avaient cours jusque‑là. La réduction des dépenses gouvernementales, plus particulièrement au chapitre des programmes sociaux, est jugée indispensable au retour de la prospérité. Le chômage ainsi créé doit avoir pour effet de limiter les demandes de hausses salariales, de ralentir l’inflation et de stimuler l’essor du secteur privé. Bien qu’on assiste effectivement à une baisse de l’inflation, le taux de chômage reste relativement élevé avec, à la clé, des exigences permanentes de dépenses pour des programmes sociaux.

Un accord est trouvé entre les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral dans le cadre du Règlement de 1977 sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur le financement des programmes établis qui constitue un nouvel ensemble de formules régissant la répartition des recettes fédérales en matière de soins de santé, d’hospitalisation et d’éducation postsecondaire ainsi que la péréquation entre les provinces. Pendant 18 ans, avec ses modifications successives, ce règlement continuera à déterminer la façon dont le gouvernement fédéral partage ses recettes avec les provinces.

Nombre des méthodes inaugurées au début des années 1980 pour maîtriser les dépenses sociales sont utilisées depuis par les gouvernements. Il s’agit notamment de modifier les critères d’admissibilité et les prestations, surtout en matière d’assurance‑chômage et d’aide sociale, de « privatiser » des programmes sociaux provinciaux (surtout ceux qui visent les enfants et les personnes âgées) en sous‑traitant la responsabilité des services, d’augmenter les recettes en percevant des primes d’assurance‑maladie et en imposant des tickets modérateurs, de diminuer les budgets de certains programmes sociaux (en valeur relative, si ce n’est en valeur absolue), d’imposer les prestations d’assistance et d’abolir certains programmes sociaux, par exemple le programme fédéral d’allocations familiales en 1989.

L’adoption de la Loi canadienne sur la santé en 1984 interdit désormais aux médecins de se désengager du régime d’assurance‑maladie pour pouvoir exiger des honoraires plus élevés, comme cela avait été fait dans certaines provinces.

Brian Mulroney

En 1984, le nouveau gouvernement conservateur de Brian Mulroney répudie les engagements que l’État avait pris après la guerre vis‑à‑vis du plein emploi et renie le rôle du gouvernement dans le maintien du bien‑être collectif. Ce gouvernement reçoit et sollicite plusieurs rapports sur les politiques sociales, notamment les recommandations de la Commission royale sur le développement économique, de la commission Forget sur l’assurance‑chômage, du rapport du Groupe d’étude sur le Régime d’assistance publique du Canada dirigé par Erik Nielsen et du Comité spécial de la Chambre des communes sur la garde d’enfants.

Entre 1984 et 1993, le gouvernement fédéral introduit une série de mesures pour réduire les dépenses des programmes sociaux, notamment en diminuant graduellement les prestations de sécurité de la vieillesse pour les moyens et les hauts revenus, en éliminant les allocations familiales, en réduisant le nombre de travailleurs protégés par l’assurance‑chômage et en limitant les prestations offertes par ce régime, et en restreignant les programmes à frais partagés du Régime d’assistance publique du Canada dans trois provinces en 1990.

Quatre autres événements, justifiant qu’on les mentionne pour leurs conséquences en matière de politique sociale, se produisent durant le mandat de Brian Mulroney. La signature de l’accord de libre-échange de 1988 et son adoption ultérieure, cette même année, après une campagne électorale virulente à ce sujet débouche, durant les années 1990, sur une importante récession économique, particulièrement dans le sud de l’Ontario. Avec la montée du chômage, les conservateurs fédéraux craignent que les chômeurs sollicitent des prestations d’aide sociale à frais partagés. Craignant des engagements de financement croissants dans le cadre du Régime d’assistance publique du Canada, Ottawa fixe, en 1990, un plafond auxdits financements, forçant la province de l’Ontario à augmenter sa part bien au‑delà des 50 % de partage des frais prévus par la loi. Le Régime d’assistance publique du Canada vient de commencer à mourir.

Cette même année, une confrontation violente entre, d’un côté, des Autochtones et, de l’autre côté, les forces de police et l’armée à Oka au Québec, conduisent, en 1991, à la formation de la Commission royale sur les peuples autochtones. Le rapport de la Commission de 1996 recommande des améliorations en matière de services sociaux, de soins de santé, de logement, de formation et d’assistance sociale.

Il est important de noter que les années 1980 voient l’apparition des banques et des programmes alimentaires ainsi que la réapparition des refuges pour les sans‑abri en tant que composante importante de l’État‑providence canadien. L’augmentation du coût du logement dans les grandes villes, la croissance du chômage, le retard pris par les salaires minimaux et les prestations d’assistance sociale par rapport à l’évolution des loyers et l’incapacité des gouvernements à fournir des installations de soins pour les personnes atteintes de troubles mentaux persistants font partie des raisons récurrentes expliquant la multiplication de ces institutions caritatives et des sans‑abri dans les rues des grandes villes canadiennes.

Jean Chrétien

Un nouveau gouvernement libéral fédéral dirigé par le premier ministre Jean Chrétien est élu en 1993. Ce gouvernement rend public, en octobre 1994, un document de travail intitulé La sécurité sociale dans le Canada de demain. Il formule des recommandations dans quatre secteurs : les services de placement, l’assurance‑chômage, les prêts étudiants et le Régime d’assistance publique du Canada.

Le gouvernement de Jean Chrétien transfère un certain nombre de pouvoirs en matière de programmes sociaux aux provinces. Il s’agit notamment de répondre aux exigences du Québec quant à une plus grande autonomie en matière de programmes sociaux, tout en satisfaisant aux engagements politiques du gouvernement fédéral vis‑à‑vis d’une plus grande austérité budgétaire, en réduisant ses obligations en matière de programmes sociaux. Ottawa négocie des ententes avec les provinces pour le transfert de responsabilités en matière de logement, d’aide à l’emploi et de formation dans le cadre de l’assurance‑chômage.

Le budget de 1995 annonce l’abolition du Régime d’assistance publique du Canada pour l’année 1996 et des réductions considérables des financements fédéraux dans le domaine de l’aide sociale, de l’enseignement postsecondaire et des soins de santé. En 1996, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) remplace le Régime d’assistance publique du Canada. Entre 1994 et 1998, le gouvernement réduit de 6,3 milliards de dollars les transferts en matière de programmes de santé et de programmes sociaux dans le cadre du TCSPS.

La fin du Régime d’assistance publique du Canada ouvre la porte à de nombreux changements apportés aux programmes provinciaux d’aide sociale. Influencées par ce qui se passe aux États‑Unis, plusieurs provinces introduisent leur propre version du workfare, littéralement « travailler pour le bien‑être », en accroissant la pression sur les chômeurs censés être employables pour qu’ils trouvent un emploi et sortent du système d’aide. Dans certains cas, des toxicomanes ou des femmes monoparentales sont jugés aptes au travail et soumis aux exigences de ces nouveaux programmes de travail « obligatoire ».

Le gouvernement de Jean Chrétien apporte également des changements majeurs dans des programmes sociaux fédéraux clés. La plus importante réforme de l’assurance-chômage depuis son extension en 1971 a lieu en 1996 et en 1997. Rebaptisé assurance‑emploi (AE), le programme révisé rehausse de 30 % le seuil du nombre d’heures travaillées nécessaires pour être admissible, cette exigence s’appliquant aux nouveaux entrants et à ceux qui entrent à nouveau dans le système après en être sortis, et introduit également d’autres restrictions et d’autres compressions budgétaires. Le surplus de l’AE engrangé à la suite de ces nouvelles dispositions est absorbé dans l’effort gouvernemental de réduction du déficit et de la dette.

À partir de 1996, le gouvernement fédéral mène des consultations relatives à la réforme du Régime de pensions du Canada qui, depuis sa création en 1966, était organisé afin que les cotisations courantes et les surplus accumulés fournissent les fonds nécessaires au paiement des pensions. Ottawa décide d’augmenter progressivement le taux de cotisation, jusqu’à 9,9 % en 2003, et de le maintenir à ce niveau ultérieurement. Le gouvernement décide également de créer une société d’État, l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada (OIRPC), ayant pour objectif de détenir et d’investir les fonds collectés qui ne sont pas nécessaires au paiement des retraites. Il est prévu que, in fine, tous les actifs du Régime de pensions du Canada, à l’exclusion de ceux du régime québécois, soient transférés au nouvel Office d’investissement.

Au début de 1997, des discussions fédérales‑provinciales aboutissent à un accord sur la création d’une nouvelle prestation aux enfants coordonnée. Le budget fédéral de 1997 propose la création d’une Prestation nationale pour enfants combinant, dans le cadre d’un programme unique, la Prestation fiscale pour enfants et le Supplément au revenu gagné. Ces discussions portent également sur l’élaboration du Plan d’action national pour les enfants et d’un nouveau programme de soutien du revenu pour les personnes ayant un handicap.

Toujours en 1997, les provinces et le gouvernement fédéral entament de nouvelles discussions sur la coopération qui aboutissent en février 1999 à la signature, par le gouvernement fédéral et par toutes les provinces hormis le Québec, de l’Entente‑cadre sur l’union sociale (ECUS). Cette entente est soumise à un examen au bout de trois ans. L’article 5 relatif aux dépenses pour les programmes sociaux définit une entente en matière de dépenses prévoyant la possibilité pour Ottawa de lancer, sous réserve d’un préavis de trois mois, un programme de transfert direct à destination des personnes dans les quatre domaines suivants : les prestations sociales, les services sociaux, l’éducation postsecondaire et les soins de santé. Les nouvelles initiatives pancanadiennes nécessiteront l’accord d’une majorité des provinces et les modifications aux programmes sociaux existants nécessiteront des consultations au moins un an avant le renouvellement desdits programmes.

Les accords fédéraux‑provinciaux successifs de 2000, 2003 et 2004 prévoient de remettre de l’argent en faveur des programmes de soins de santé, d’assistance sociale de services sociaux et d’éducation postsecondaire après que ces derniers ont perdu une part importante de leurs financements. Une entente conclue en 2000 au sujet de la réforme des soins de santé et du développement de la petite enfance prévoit des financements respectifs de 18,9 et de 2,2 milliards de dollars. Un accord de 2003 sur la réforme des soins de santé préconise un financement de 34,8 milliards de dollars dans ce domaine sur une période de cinq ans. Il prévoit également la mise en place d’un nouveau Transfert canadien en matière de programmes sociaux et d’un Transfert canadien en matière de santé, constituant, à compter du 1er avril 2004, une division en deux parties du transfert en bloc qui prévalait auparavant.

Paul Martin

C’est à Paul Martin, ministre des Finances de Jean Chrétien, qu’il a incombé de mettre en œuvre les restrictions budgétaires fédérales en matière de dépenses sociales et de santé dans les années 1990; c’est également lui qui a été responsable des négociations ayant conduit à une augmentation des cotisations au Régime de pensions du Canada. Paul Martin devient premier ministre en 2003. L’année suivante, il négocie avec les provinces le Plan décennal pour consolider les soins de santé prévoyant un accroissement des financements en santé de 41 milliards de dollars. L’objectif de ce plan constitue notamment une réponse aux recommandations du rapport de 2002 de la Commission sur l’avenir des soins de santé au Canada dirigée par Roy Romanow.

En novembre 2005, Paul Martin signe l’Accord de Kelowna avec les provinces, les territoires et les organisations autochtones, une entente prévoyant des financements supplémentaires de 5,1 milliards de dollars essentiellement destinés à l’éducation, à la santé et au logement des Autochtones. Toutefois, cet accord est rejeté en 2006 par le nouveau gouvernement conservateur du premier ministre Stephen Harper.

Stephen Harper

Stephen Harper annule également un plan négocié entre les provinces par le gouvernement de Paul Martin relatif à l’augmentation du nombre de places de garderie. Les conservateurs adoptent plutôt la Prestation universelle pour la garde d’enfants prévoyant un paiement de 100 $ par mois et par enfant pour les foyers ayant un enfant à charge âgé de moins de six ans, un programme ressemblant de très près au programme d’allocations familiales qui avait été annulé par le gouvernement conservateur de Brian Mulroney au motif qu’il profitait à tous les foyers ayant un enfant indépendamment de leurs revenus. Les conservateurs de Stephen Harper font valoir que la Prestation universelle pour la garde d’enfants permettra aux familles de choisir la méthode de garde de leurs enfants.

La Nouvelle Charte des anciens combattants mise en place en 2005 par le gouvernement Martin, et qui avait subi les critiques des organisations d’anciens combattants, car elle projetait de remplacer les allocations mensuelles préalablement payées à long terme aux soldats handicapés par un paiement forfaitaire, entre en vigueur en 2006. Cette charte est modifiée en 2011 afin de réintroduire un certain nombre de paiements mensuels; toutefois, en 2015, elle continue de faire l’objet de controverses.

Le gouvernement de Stephen Harper se concentre essentiellement sur le système fiscal, avec trois objectifs : réduire la taille du gouvernement en ralentissant la croissance des recettes publiques; augmenter les revenus des citoyens, en particulier de ceux qui gagnent le plus; et encourager un plus grand nombre de femmes à rester à la maison avec leurs enfants.

Le budget fédéral de 2007 prévoit de faire passer à 71 ans l’âge auquel les détenteurs de régimes enregistrés d’épargne‑retraite (REER) sont obligés de décaisser leurs fonds. En 2009, le gouvernement crée le compte d’épargne libre d’impôt (CELI) qui permet aux contribuables de placer leur épargne et leurs investissements dans un compte spécial dans lequel les gains en capital, les dividendes et les intérêts ne sont pas imposables. En 2015, il est possible de défiscaliser jusqu’à 41 000 $ par CELI. Étant donné que les rendements qu’il procure ne remettent pas en cause l’admissibilité à la Sécurité de la vieillesse ou au Supplément de revenu garanti, le CELI est largement utilisé par les personnes âgées comme une solution de rechange au compte d’épargne. Le budget 2009 prévoit également un crédit d’impôt accru pour les enfants, une augmentation du crédit en raison de l’âge et le partage du revenu pour les personnes âgées.

Le budget 2011 présenté par le gouvernement de Stephen Harper introduit des prestations supplémentaires dans le cadre du Supplément de revenu garanti et un crédit d’impôt pour aidants familiaux de 2 000 $. Le budget 2012 fait passer l’âge d’admissibilité à la Sécurité de la vieillesse et au Supplément de revenu garanti à 67 ans, en commençant par les citoyens ayant atteint l’âge de 54 ans en 2012. Ces mesures sont présentées par le gouvernement comme visant à assurer la stabilité financière du régime de pensions; toutefois, peu d’éléments semblent indiquer que ces programmes de retraite puissent être en danger. Dans un contexte où il est évident qu’ils ont permis une réduction de la pauvreté chez les personnes âgées, les critiques s’attendent à ce que la mise en œuvre de ces mesures à partir de 2023 conduise à une paupérisation de cette population. Pour ceux qui peuvent se permettre d’attendre, le budget prévoit que le gouvernement autorisera le report de la perception des sommes allouées en vertu de la Sécurité de la vieillesse en échange de prestations plus élevées.

L’érosion de l’État‑providence

Au cours des 40 dernières années, les gouvernements fédéraux et provinciaux successifs ont fait porter l’essentiel de leurs efforts sur la maîtrise, voire la réduction, des dépenses sociales. Dans ce cadre, l’évolution majeure a consisté à revenir à l’ancienne distinction entre les programmes sociaux à destination des personnes handicapées considérées comme inaptes à l’emploi et ceux à destination des personnes non handicapées dont on estime qu’elles sont employables et devraient revenir sur le marché du travail le plus rapidement possible. Les programmes provinciaux et territoriaux d’aide sociale considèrent désormais que les chefs de famille monoparentale, qui sont pour l’essentiel des femmes, sont employables et doivent être soumis aux mêmes pressions que les autres personnes aptes à l’emploi pour retrouver un travail. Seul le Québec a introduit un programme majeur destiné à offrir des services de garde d’enfants de haute qualité à faible coût. L’augmentation notable des prestations pour enfants durant cette période a permis la diminution du nombre d’enfants vivant dans la pauvreté, plus particulièrement ceux appartenant à une famille monoparentale.

Les évolutions successives des programmes de services sociaux et de soutien du revenu survenues depuis 1975 ont entraîné une érosion du bien‑être collectif, le nombre croissant de soupes populaires et de banques d’alimentation apparues partout au Canada depuis les années 1980 tout comme la multiplication des sans‑abri témoignant de cet état de fait. En l’absence de programmes de logements suffisants pour les personnes atteintes d’une maladie psychiatrique et dans un contexte où les logements sociaux ne sont pas assez nombreux, le nombre de personnes vivant dans des abris et dans la rue n’a cessé de croître. À cet égard, les programmes inspirés de l’approche Priorité au logement mis en œuvre, à Toronto et ailleurs dans le pays, avec pour objectif d’aider les sans‑abri à disposer de leur propre logement, représentent certainement une évolution positive.

Les programmes sociaux continuent cependant à être conçus pour traiter le chômage comme s’il s’agissait d’une situation inhabituelle, d’un « imprévu », et non d’une caractéristique de la réalité économique et sociale, ce qu’il est devenu. Cet état de choses continuera sans doute à exercer des pressions considérables sur l’avenir de l’État‑providence.

Le vieillissement de la population est également amené à devenir un enjeu capital. Comme les gens vivent plus longtemps, il y aura un besoin accru de soins à domicile et de soins de longue durée. Il est également de plus en plus nécessaire d’aider les Canadiens à épargner davantage en vue de leur propre retraite. S’il est vrai que la Sécurité de la vieillesse et le Supplément de revenu garanti ont contribué à éviter qu’un grand nombre de personnes ne sombre dans la pauvreté, il n’en est pas moins nécessaire d’élargir le Régime de pensions du Canada et le Régime des rentes du Québec afin d’offrir à l’avenir aux citoyens un revenu de substitution plus important. Les crédits d’impôt et les régimes d’épargne différés comme le Régime enregistré d’épargne‑retraite ont procuré des avantages considérables aux ménages ayant les revenus les plus élevés; toutefois, ces programmes d’épargne individuelle n’ont apporté aucune aide à la majorité de la population.

Parmi les défis que de futurs gouvernements devront relever figurent les réponses à apporter, en concertation avec les chefs autochtones, à un certain nombre d’enjeux touchant ces communautés, notamment leurs revendications territoriales ainsi que l’amélioration de l’éducation, de l’eau potable et du logement. L’assistance à prodiguer au nombre toujours plus grand d’autochtones vivant hors réserve constitue une préoccupation supplémentaire.