Dans le régime fédéral canadien, les pouvoirs du gouvernement sont répartis entre le gouvernement fédéral et dix gouvernements provinciaux. Ces derniers ont comme principales responsabilités l’éducation publique, la santé et les services sociaux, les routes, l’administration de la justice et l’administration locale. Cependant, les chevauchements et les contradictions entre les intérêts sont tels que les préoccupations provinciales s’étendent pratiquement sur toutes les sphères de la vie au Canada. Les gouvernements provinciaux peuvent déterminer librement la mesure dans laquelle ils dispensent leurs services publics et chacun d’eux défend à sa façon les intérêts économiques et culturels de sa province.

Montée des provinces au pouvoir

Confédération

Les arrangements constitutionnels originaux du Canada étaient loin d’être parfaits ou idéaux. Les Pères de la Confédération envisageaient une union fédérale où prédominerait un gouvernement central fort et où les gouvernements provinciaux ne joueraient qu’un rôle secondaire. Les pouvoirs conférés alors au gouvernement fédéral confirment la supériorité de celui-ci : il peut désavouer les lois provinciales pendant l’année qui suit leur adoption, nommer les lieutenants-gouverneurs des provinces, déclarer que des travaux provinciaux sont dans l’intérêt général du Canada ou de deux provinces ou plus, nommer les juges des cours supérieures, des cours de district et des cours de comté (voir Magistrature) ou exercer des pouvoirs législatifs étendus.

Cependant, l’évolution de la société canadienne, malgré les poussées centralisatrices provoquées par les deux guerres mondiales et la Crise des années 1930, a effrité depuis longtemps ce principe initial de subordination des provinces. Bien que les gouvernements provinciaux contemporains n’aient pas tous une attitude aussi militante que celle du Québec et de l’Alberta, la plupart réclament aujourd’hui un partenariat plus égal avec Ottawa.

Les termes de la Confédération attribuent au gouvernement central un rôle prépondérant dans la promotion d’une union économique et la stimulation de l’expansion économique nationale grâce au développement des transports (chemins de fer, havres et canaux) et à d’autres mesures de soutien de l’intérêt public (voir Histoire du chemin de fer). Dans les années 1880, l’impulsion qui a présidé à la construction du pays est affaiblie et ne tarde pas à faire place à l’affirmation des besoins et des désirs politiques et économiques des provinces.

Direction effective et ressources précieuses

D’autres facteurs contribuent aussi à renforcer la position des gouvernements provinciaux : la brillante direction politique de porte-parole provinciaux comme Oliver Mowat de l’Ontario, Honoré Mercier du Québec et William Fielding de la Nouvelle-Écosse, l’attitude plus sympathique du premier ministre fédéral sir Wilfrid Laurier envers les provinces, l’essor d’intérêts économiques axés sur les ressources (voir Partage des compétences législatives concernant les ressources naturelles) dans diverses provinces et l’émergente sympathie du Comité judiciaire du Conseil privé envers les provinces dans ses décisions sur le partage des pouvoirs entre le fédéral et le provincial.

Les gouvernements provinciaux participent depuis toujours au développement économique de leur région au moyen d’investissements publics dans les transports et dans l’expansion de leurs systèmes d’éducation publics. L’élargissement de ces activités, puis l’essor des programmes d’assistance sociale, de santé et d’hospitalisation dans les années 1960 et 1970 modifient la conception que l’on avait autrefois des fonctions des gouvernements provinciaux et élargissent leur champ d’activité.

Pouvoirs législatifs

En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 (art. 92), les pouvoirs des provinces sont bien délimités : on attribue expressément aux assemblées législatives provinciales des compétences dans 16 domaines. En contraste, l’article 91 attribue des pouvoirs au Parlement dans 29 domaines. Ces pouvoirs sont énumérés pour que soit appliqué avec « plus de garantie » le pouvoir résiduaire général (et controversé) du fédéral de légiférer pour procurer au Canada paix, ordre et bon gouvernement dans tous les domaines qui ne sont pas attribués exclusivement aux provinces.

Pouvoirs généraux et compétences spécifiques

La portée du pouvoir législatif provincial est définie de manière large dans la Constitution comme « généralement toutes les matières d’une nature purement locale ou privée dans la province ». D’autres domaines énumérés, plus spécifiques, sont la propriété et les droits civils, l’administration et la vente des terres publiques qui appartiennent à la province, les hôpitaux, les institutions municipales, les travaux et les entreprises de nature locale, l’incorporation des compagnies ayant des objectifs provinciaux, la célébration du mariage et l’administration de la justice. Les tribunaux constitués par la province appliquent le droit civil et le droit criminel. Aux termes de l’article 93, l’éducation est de compétence exclusivement provinciale, sous réserve de certaines restrictions. Selon l’article 95, l’agriculture et l’immigration relèvent du pouvoir concurrent des deux ordres, mais avec primauté du fédéral (p. ex., si les lois viennent en conflit, le gouvernement fédéral l’emporte).

La gestion des terres publiques et la propriété provinciale des ressources naturelles s’avèrent particulièrement importantes. Toutefois, les interprétations les plus marquantes de la Constitution au sujet des droits des provinces portent sur le domaine de la propriété et des droits civils. Ces interprétations judiciaires protègent les compétences provinciales contre les empiétements du fédéral et confirment expressément le droit des gouvernements provinciaux de réglementer les relations de travail, la commercialisation et les contrats commerciaux.

Impôts, taxes et autres revenus

Les pouvoirs provinciaux de taxation se limitent à l’imposition et la taxation directe dans la province, c’est-à-dire l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés, les taxes à la consommation et certaines taxes foncières ou certains impôts fonciers. La compétence des provinces sur l’administration, la vente et la location des terres publiques, le bois et la propriété des ressources naturelles leur confère un pouvoir sur la principale source de recettes non fiscales. Aux termes d’une modification constitutionnelle adoptée en 1982 (art. 92A), les provinces obtiennent un pouvoir illimité de taxation (« tout mode ou système ») dans le domaine des ressources naturelles. Cette modification, qui clarifie et élargit les pouvoirs législatifs et les pouvoirs de taxation des provinces concernant les ressources non renouvelables, les ressources forestières et l’énergie électrique, vise à résoudre les difficultés constitutionnelles occasionnées par la perception de recettes qui tombent dans le domaine de la taxation indirecte.

Désaveu et réserve

Le gouvernement fédéral a encore le pouvoir de désavouer une loi provinciale, mais il ne l’a pas fait depuis 1943. Tout Cabinet fédéral qui envisagerait aujourd’hui d’user de son pouvoir de désaveu ferait face à de graves difficultés politiques. Le pouvoir d’un lieutenant‑gouverneur de réserver un projet de loi adopté par une assemblée législative provinciale (c.‑à‑d. de déférer à la décision du gouverneur général) serait également considéré comme un vestige d’un stade révolu des relations intergouvernementales. Le dernier renvoi du genre, effectué en Saskatchewan en 1961, allait à l’encontre d’une idée reçue depuis 80 ans, selon laquelle ce pouvoir ne serait exercé que sur directive du gouverneur général, et le projet de loi a ensuite été approuvé.

Changement constitutionnel

On apporte seulement six modifications constitutionnelles qui touchent directement les pouvoirs de toutes les assemblées législatives provinciales : celles de 1940, de 1951 et de 1964, qui transfèrent des pouvoirs au Parlement avec l’accord des provinces et celles de 1930, de 1931 et de 1982, qui élargissent les pouvoirs des provinces. La modification apportée en 1940 à l’article 91 (paragraphe 2A) attribue au gouvernement fédéral la compétence exclusive à l’égard d’un régime national d’assurance‑chômage. Les nombreux efforts de réforme constitutionnelle tentés depuis les années 1960 (voir Histoire constitutionnelle) n’amènent qu’une modification directe de la compétence provinciale : l’article 92A de 1982, un article additionnel sur la taxation dans le domaine des ressources naturelles.

Activités des gouvernements provinciaux

Dépenses

Les montants des dépenses gouvernementales n’indiquent qu’en partie l’ampleur des activités des gouvernements provinciaux, mais ils illustrent bien le rôle que jouent les provinces en fournissant des produits et des services publics, et en faisant des paiements de transfert aux particuliers. Les dépenses effectuées par tous les ordres de gouvernement passent de 16 % du produit intérieur brut (PIB) en 1926 à 50 % en 2001, puis se mettent à chuter et atteignent 35 % en 2011. Cette descente ne résulte pas vraiment des activités provinciales, où les dépenses gouvernementales (sans compter les transferts intergouvernementaux) à augmenter de 3 %, en 1926, à 19 %, en 2011.

Les dépenses gouvernementales, notamment les paiements fédéraux de sécurité du revenu et les programmes fédéraux d’aide régionale, sont particulièrement importantes pour les provinces moins prospères.

Les provinces dépensent essentiellement pour les soins hospitaliers et médicaux, l’éducation, le soutien du revenu et d’autres services sociaux. La participation de tous les gouvernements provinciaux aux ententes fédérales-provinciales à frais partagés sur l’assurance-hospitalisation et l’assurance-maladie (voir Politique sur la santé) contribue à assurer le respect de normes nationales de service malgré certaines différences touchant les modes de financement et la couverture offerte par les programmes. Par contre, les provinces gardent un haut degré d’autonomie dans la prestation de l’enseignement primaire et secondaire, et tiennent compte des minorités religieuses et linguistiques, ce qui amène une diversité de systèmes scolaires.

Revenue

L’impôt sur le revenu des particuliers, la taxe de vente générale et les recettes tirées des ressources naturelles constituent la plus grande part des recettes des gouvernements provinciaux. L’importance relative de ces sources varie selon les provinces en raison de la grande diversité de leurs assises économiques et de leurs politiques fiscales. L’Ontario et les quatre Provinces maritimes ont une taxe de vente harmonisée (TVH) avec la taxe fédérale sur les produits et services (TPS), tandis que l’Alberta continue d’être la seule province à ne pas percevoir de taxe générale de vente au détail. Depuis 1962, le partage du domaine fiscal de l’impôt sur le revenu entre les gouvernements fédéral et provinciaux est régi par une série d’arrangements quinquennaux sur la fiscalité et la perception de l’impôt. Le gouvernement fédéral perçoit l’impôt sur le revenu des particuliers dans neuf provinces (à l’exception du Québec) et l’impôt sur le revenu des sociétés, dans huit provinces (sauf en Alberta et au Québec).

Financement fédéral de programmes provinciaux

L’élargissement des activités provinciales avant les années 1980 n’est pas causé seulement par les initiatives propres aux provinces, comme l’instauration de l’assurance-hospitalisation publique et de l’assurance-maladie par la Saskatchewan, et par le fait qu’elles exploitent à fond leurs pouvoirs d’imposition directe et leurs autres capacités de recettes, il est aussi encouragé par le gouvernement fédéral. Les programmes fédéraux à frais partagés dans des domaines de compétence provinciale et les subventions inconditionnelles sous forme de paiements de péréquation contribuent à l’élargissement et au maintien des services publics provinciaux. Depuis 1977, par contre, les modalités des arrangements de financement fédéral favorisent un plus haut degré d’autonomie provinciale et, avec des compressions budgétaires fédérales de plus en plus fortes, limitent les niveaux de soutien fédéral aux programmes d’assistance sociale, de soins hospitaliers, d’assurance-maladie et d’enseignement postsecondaire.

Contrairement à l’ère expansionniste et constructrice des années 1960 et 1970, les dernières années ont été pour les gouvernements provinciaux une période de restructurations et de replis sur le plan de programmes en éducation, en santé et en services sociaux, en partie en raison des trois ralentissements économiques ressentis depuis 1985 et de l’influence des approches néoconservatrices et « réductrices » (rétrécissement des gouvernements) dans la gestion publique. Les objectifs stratégiques qui visent le maintien d’un équilibre budgétaire, le développement économique et la promotion des métiers figurent en tête de liste des priorités des gouvernements provinciaux.

Organismes provinciaux

Les activités de réglementation et les programmes de développement économique dirigés par divers organismes gouvernementaux et diverses sociétés d’État jouent un rôle également important dans la vie des provinces. Par exemple, l’indemnisation des accidents du travail, les relations de travail, la mise en marché des produits agricoles, les ventes d’alcool, l’énergie et les entreprises de service public sont réglementées par des organismes provinciaux.

Toutes les provinces ont des sociétés publiques de développement ou d’autres organismes qui accordent des prêts, fournissent de l’aide et prennent d’autres mesures pour encourager l’expansion et la diversification de leur économie et elles se font souvent concurrence entre elles avec divers degrés de succès. D’autres sociétés d’État provinciales, notamment celles qui sont chargées de la production d’énergie électrique, sont aussi importantes pour l’économie des provinces. Toutefois, avec de la réduction des services et des activités des gouvernements provinciaux à la fin des années 1990, on réexamine le rôle de quelques sociétés d’État et organismes provinciaux, et on en privatise.

Institutions gouvernementales

Les particularités des provinces sur le plan du développement économique et social amènent de fortes différences entre elles sur la scène politique et dans le système de partis politiques. Toutefois, toutes les institutions gouvernementales provinciales et tous les principes politiques qui président à leur fonctionnement s’inspirent largement de la tradition britannique du Parlement de Westminster. Le gouvernement de cabinet pratiqué dans les provinces correspond aux principes du gouvernement responsable. La Couronne est représentée par la charge de lieutenant-gouverneur. Les décisions d’intérêt public et l’administration provinciale relèvent d’un conseil exécutif ou cabinet, formé par les ministres de la Couronne et dirigé par un premier ministre provincial. Aux fins de l’adoption des lois, une législature est définie comme l’ensemble comprenant le lieutenant-gouverneur et l’Assemblée législative provinciale, de même que le Parlement central comprend la Couronne, le Sénat et la Chambre des communes. Dans l’usage courant, toutefois, le terme « législature » ne désigne que l’Assemblée.

Quatre provinces avaient à l’origine une législature bicamérale (deux chambres) comprenant une assemblée élue et un conseil législatif nommé : le Québec (1867‑1968), le Nouveau‑Brunswick (1867‑1892), la Nouvelle-Écosse (1867-1928) et le Manitoba (1870-1876). L’Île‑du‑Prince‑Édouard avait aussi une législature bicamérale. Toutefois, le Conseil était élu et il a été intégré à la Chambre basse en 1893. Aujourd’hui, toutes les provinces ont un système unicaméral, n’ayant qu’une Chambre élue qui varie de 27 membres, à l’Île‑du‑Prince‑Édouard, à 125 au Québec.

Les personnes nommées au Cabinet sont généralement des parlementaires du parti politique qui détient la majorité des sièges à l’Assemblée législative. L’exigence additionnelle voulant que le premier ministre et le Cabinet conservent l’appui de la majorité à l’Assemblée législative est un principe de gouvernement responsable qui a été officiellement reconnu en 1848 par les prédécesseurs coloniaux des quatre provinces fondatrices.

Lieutenant‑gouverneur

Le gouvernement provincial exerce ses activités au nom de la Couronne. Le lieutenant‑gouverneur de la province est le représentant de la Couronne dans tous les domaines de compétence provinciale et quant à l’exercice de toutes les prérogatives qui s’y rattachent. Le lieutenant‑gouverneur nomme le premier ministre provincial et les membres de son cabinet et il peut les révoquer. Il convoque, proroge et dissout l’Assemblée législative provinciale et sanctionne les lois provinciales au nom de la Couronne. Le lieutenant‑gouverneur a encore le pouvoir de refuser la sanction royale ou de déférer un projet de loi au gouvernement central pour étude. Ce pouvoir est cependant considéré comme désuet ou même totalement impossible à exercer.

En pratique, les responsabilités constitutionnelles du lieutenant‑gouverneur sont limitées par les principes du gouvernement responsable et sont exercées sur avis du premier ministre. Les pouvoirs discrétionnaires qui permettent au lieutenant-gouverneur d’agir de son propre chef pour nommer ou révoquer le premier ministre ou dissoudre l’Assemblée législative gardent une importance dans l’éventualité où on ne saurait pas qui détient l’appui de la majorité à l’Assemblée. Si un premier ministre ou un cabinet agissait d’une manière indiscutablement contraire aux principes constitutionnels, la charge du lieutenant‑gouverneur pourrait aussi lui servir à protéger ces principes fondamentaux.

Les lieutenants‑gouverneurs sont nommés par le Cabinet fédéral sur l’avis du premier ministre fédéral, et les gouvernements provinciaux participent peu au processus de sélection. Ils reçoivent un traitement fixe payé par le Parlement et, avant 1892, ils étaient considérés comme des dignitaires fédéraux. Le Comité judiciaire du Conseil privé (un jour la plus haute cour d’appel) met fin à toute idée de subordination des lieutenants‑gouverneurs — et, par conséquent, des Assemblées législatives provinciales — en statuant que leur nomination émane de la Couronne et que leur charge représente tout autant la Couronne aux fins du gouvernement provincial que la charge de gouverneur général pour le Canada.

Premier ministre et Cabinet

Un premier ministre provincial est ordinairement président du Conseil exécutif et jouit de la même primauté en tant que chef de son gouvernement provincial que le premier ministre fédéral par rapport à ses collègues du Cabinet fédéral. Dans pratiquement tous les cabinets, des ministres sont affectés à des domaines d’intérêt public comme la santé, l’éducation, le travail, les services sociaux, l’énergie, l’environnement, les ressources naturelles (forêts, terres ou mines), le développement économique, l’agriculture, les routes et les transports, le tourisme et les loisirs, la justice, les relations intergouvernementales, les finances, les affaires municipales et les services aux consommateurs. D’autres postes, comme celui des ministres délégués aux affaires internationales, à la Francophonie ou à l’immigration au Québec, ou celui des ministres délégués à l’exploitation des gaz naturels ou aux affaires autochtones en Colombie-Britannique, correspondent aux engagements politiques d’une province donnée. Les Provinces de l’Atlantique et le Québec ont des portefeuilles distincts pour les pêches. En 2014, la taille moyenne des cabinets provinciaux est de 18 membres (les plus grands étant ceux de l’Ontario et du Québec, à 27, et le plus petit, celui de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, à 11).

Assemblée législative

L’Assemblée législative provinciale (appelée Chambre d’assemblée en Nouvelle‑Écosse et à Terre‑Neuve‑et‑Labrador, et Assemblée nationale au Québec) est une institution importante qui incarne les valeurs fondamentales de la démocratie canadienne. Comme dans les autres corps législatifs, la promulgation des lois provinciales exige que les propositions législatives du gouvernement (projets de loi) passent par les étapes officielles de la première lecture, de la deuxième lecture, d’un examen détaillé en comité et de la troisième et dernière lecture avant de recevoir la sanction du lieutenant‑gouverneur. Le processus budgétaire exige aussi que l’Assemblée législative approuve annuellement les fonds nécessaires aux programmes du gouvernement et que les dépenses ne soient effectuées qu’aux fins autorisées par l’Assemblée législative.

En pratique, le processus législatif laisse rarement place à l’action indépendante. La loyauté des parlementaires envers les partis, le pouvoir de maintenir la discipline que possède la direction des partis et le contrôle du gouvernement sur l’horaire de l’Assemblée donnent au premier ministre et au Cabinet une emprise sur les travaux de l’Assemblée législative. La pratique moderne, fondée sur le gouvernement par l’Exécutif, a considérablement renforcé les pouvoirs de légiférer du Cabinet et de chacun de ses membres. L’importance accordée aux affaires émanant du gouvernement restreint fortement le droit des simples députés de parrainer des projets de loi d’initiative parlementaire, et de tels projets de loi franchissent rarement les étapes nécessaires pour avoir force de loi. La règle générale voulant que seul le gouvernement puisse présenter des propositions de dépenses ou de mesures fiscales limite forcément les initiatives des simples députés.

Les gouvernements minoritaires, comme le gouvernement libéral de l’Ontario de 1985 à 1987 et de 2011 à 2014, sont rares dans les provinces dans les années 1980, mais la domination de l’Assemblée par un seul parti a été beaucoup plus fréquente. Le Parti conservateur en Alberta (depuis 1971) et le Parti libéral de la Nouvelle‑Écosse (1882‑1925) ont formé les deux gouvernements qui ont exercé le pouvoir le plus longtemps sans interruption, suivis des conservateurs de l’Ontario (1943‑1985). Le système de scrutin majoritaire uninominal des provinces exagère aussi la majorité du parti ministériel. Dans un cas extrême, les libéraux de Frank McKenna ont remporté tous les 58 sièges à l’Assemblée législative du Nouveau‑Brunswick en 1987 avec seulement 60,4 % du total des voix.

La réforme électorale qui vise l’adoption d’un système de représentation proportionnelle est mise sur la table aux référendums provinciaux de l’Île‑du‑Prince‑Édouard (2005), de l’Ontario (2007) et en Colombie-Britannique (2005 et 2009), mais n’a pas été appuyée suffisamment. La Colombie-Britannique demeure la seule province qui prévoit des dispositions permettant des initiatives de la population pour intervenir au sujet de la législation et de la révocation de représentants élus.