Le Sénat est la Chambre haute du Parlement du Canada. Il se compose de 105 membres nommés, qui peuvent siéger jusqu’à l’âge de 75 ans. Les sénateurs examinent et révisent les projets de loi, ils ont aussi une fonction d’enquêteurs et se penchent sur des questions d’intérêt national, et surtout, en vertu de la Constitution, ils accordent à toutes les régions du Canada une voix égale au Parlement. Le Sénat, longtemps considéré par de nombreux Canadiens comme un lieu de favoritisme et de privilèges injustes, est une institution controversée; un débat non résolu se poursuit à savoir s’il devrait être réformé dans un corps élu, ou aboli face aux électeurs.

Sénateurs

Les sénateurs sont nommés par le gouverneur général sur la recommandation du premier ministre. Pour être admissible à cette nomination, ils doivent être citoyens canadiens et avoir au moins 30 ans, posséder des biens immobiliers d’une valeur de 4 000 dollars libres d’hypothèque, un montant net personnel d’au moins 4 000 dollars (montants inchangés à l’époque où ils sont entrés en vigueur pour la première fois pendant la Confédération en 1867), et résider dans la province ou le territoire qu’ils représentent.

Le Québec compte 24 circonscriptions sénatoriales. Les sénateurs doivent résider ou posséder des biens immobiliers dans la circonscription pour laquelle ils sont nommés.

Un sénateur perd son siège s’il devient citoyen étranger, fait faillite, devient insolvable ou qu’il manque à ses obligations en matière de fonds publics, s’il est reconnu coupable d’un acte délictueux grave ou « crime infâme », s’il ne répond plus au critère de résidence ou de propriété ou s’il s’absente du Parlement durant deux sessions consécutives. En date de 2014, il reçoit un salaire de 135 200 dollars et une rémunération supplémentaire s’il occupe des fonctions spéciales au Sénat (comme whip ou leader du gouvernement ou de l’opposition), et d’autres frais et indemnités de déplacement.

Chambre rouge

Située dans l’aile est de l’édifice du Centre du Parlement, la Chambre du Sénat est décorée en rouge grenat (qui contraste avec la couleur verte de la Chambre des communes). C’est le lieu où les sénateurs se réunissent et débattent, et où la reine du Canada, ou son représentant le gouverneur général, s’adresse au Parlement et prononce le discours du Trône à l’ouverture de chaque nouvelle session du Parlement. C’est aussi le lieu de l’installation des nouveaux gouverneurs généraux.

Les débats à la Chambre du Sénat et les débats de la plupart des comités sénatoriaux sont ouverts au public.

La Chambre est d’une architecture impressionnante, on y trouve des boiseries en chêne finement sculptées, deux énormes lustres de bronze. Au-dessus du fauteuil du président se dresse un buste de marbre de la reine Victoria, reine du Canada à l’époque de la Confédération. Le plus spectaculaire, sur les murs principaux, huit grands tableaux à l’huile dominent la Chambre, représentant des scènes de sacrifices consentis par les Canadiens pendant la Première Guerre mondiale.

Création

Le Sénat a été créé en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, en premier lieu pour la protection des intérêts régionaux, mais aussi pour donner ce que George-Étienne Cartier appelait le « pouvoir de résistance pour s’opposer à l’élément démocratique ». La Chambre des communes était élue sur la base de la représentation selon la population. En 1867, l’Ontario est la province la plus peuplée et connaît la croissance la plus forte, mais l’importance du Québec et des Maritimes sur le plan de l’économie nationale dépasse la taille de leur population. N’osant pas laisser les questions relatives aux taxes, aux impôts et aux chemins de fer entre les seules mains d’une Chambre des communes dominée par l’Ontario, le Québec et les Maritimes insistent pour obtenir une représentation régionale égale à la Chambre haute. Sinon, il n’y aurait pas de Confédération.

Représentation régionale

Le Sénat est mis en place pour contrebalancer le pouvoir de la Chambre des communes, en permettant aux régions du Canada d’exprimer leur voix et de protéger leurs droits, en particulier, celles à faible population qui ne bénéficient pas de la force du nombre dans les Communes.

Des 443 sièges au Parlement (à partir de 2013), 338 ou les trois quarts sont dans les Communes, tandis que 105 ou un quart sont au Sénat. Les sièges du Sénat sont répartis également entre les quatre « circonscriptions ».

24 pour les provinces des Maritimes (10 pour le Nouveau-Brunswick, 10 pour la Nouvelle-Écosse

et 4 pour l’Île-du-Prince-Édouard)

24 pour le Québec

24 pour l’Ontario

24 pour les provinces de l’Ouest (6 pour la Colombie-Britannique, 6 pour l’Alberta, 6 pour la Saskatchewan et 6 pour le Manitoba).

Il y a aussi neuf sièges supplémentaires représentant les régions qui ne faisaient pas partie des circonscriptions créées lors de la Confédération (six pour Terre-Neuve-et-Labrador, un pour les Territoires du Nord-Ouest, un pour le Yukon et un pour le Nunavut).

Aujourd’hui, bien que les sénateurs soient nommés pour représenter une région, ils ont aussi tendance à siéger en tant que membres de partis politiques, soit le gouvernement ou l’opposition, selon que leur parti détient le pouvoir dans les Communes. En conséquence, le Sénat fonctionne, pendant la majeure partie de son histoire, comme une entité politique, ses membres suivant les instructions de leurs chefs de parti dans la Chambre des communes, plutôt que comme prévu à l’origine, comme une voix indépendante pour les intérêts régionaux. Cela a également alimenté la demande qu’il soit réformé ou aboli.

Malgré sa vocation régionale, le Sénat n’est pas créé pour représenter les assemblées législatives ou les gouvernements provinciaux, ni pour protéger les provinces de l’ingérence fédérale de leurs pouvoirs. Les tribunaux protègent les pouvoirs provinciaux et la protection des intérêts provinciaux en matière de compétence fédérale revient parfois aux ministres de chaque province au Cabinet fédéral. Le premier cabinet compte 5 sénateurs sur un total de 13 ministres. De 1911 à 1979, leur nombre ne dépassera que rarement deux, se limitant souvent à un sénateur au Cabinet. En 1979, les conservateurs ont si peu de députés québécois et francophones aux Communes qu’ils doivent accroître leur représentation québécoise et canadienne-française au Cabinet par la nomination de trois sénateurs. De 1980 à 1984, les libéraux, n’ayant pas suffisamment de députés dans l’Ouest, font de même.

Second examen objectif

Le Sénat a été créé pour effectuer un « second examen objectif » des mesures législatives déposées par les députés de la Chambre des communes. L’étude approfondie et l’examen des questions d’intérêt national (y compris l’audition des témoins experts) par les comités du Sénat constituent ses principales fonctions. Les comités étudient les projets de loi proposés, article par article et recueillent souvent des témoignages volumineux, parfois durant plusieurs mois. Les comités sont en général non partisans et peuvent puiser à même la vaste expérience et les connaissances approfondies de leurs membres qui sont d’anciens ministres fédéraux et provinciaux, d’anciens députés des Communes et des assemblées provinciales, des avocats chevronnés et des gens d’affaires, des agriculteurs, des femmes et des représentants de groupes ethniques, et parfois même des représentants syndicaux. Les comités du Sénat ont examiné en profondeur le chômage, l’utilisation des terres, la politique scientifique, la pauvreté, le vieillissement, les médias de masse (voir Communications) et les affaires indiennes. Les enquêtes du Sénat ont souvent entraîné des changements importants dans la politique gouvernementale ou dans les mesures législatives.

Pouvoirs du Sénat

Le Sénat possède presque tous les pouvoirs de la Chambre des communes. Les projets de loi sont lus par exemple, trois fois aux Communes comme au Sénat. Il ne peut retarder les modifications constitutionnelles pendant plus de 180 jours. Toutefois, aucun projet de loi ne peut devenir une loi sans son consentement et il peut exercer son droit de veto à tout projet de loi aussi souvent qu’il le souhaite. Le Sénat n’est pas autorisé à déposer des projets de loi de finances (taxes ou dépenses). Aucune des deux Chambres ne peut augmenter les montants prescrits dans les projets de loi de finances. Le Sénat n’a pas exercé son droit de veto à un projet de loi des Communes depuis 1939. De nos jours, il apporte très rarement des amendements de principe. Ceux qu’il apporte ont presque toujours trait au libellé et visent à clarifier, à simplifier ou à resserrer la mesure législative proposée.

En 1987, le Sénat a temporairement bloqué le projet de loi C-22 sur les brevets pharmaceutiques, mais il a fini par consentir à des amendements. En 1990, dominé par les libéraux, il a réussi à contrecarrer les projets du gouvernement conservateur qui désirait faire adopter le projet de loi sur l’impopulaire taxe sur les produits et services (TPS), ce qui a mené le premier ministre Brian Mulroney, à se prévaloir de son pouvoir d’ajouter huit sénateurs pour forcer l’adoption du projet de loi.

Le veto absolu conféré au Sénat par la loi ne devait à l’origine que servir de veto dilatoire, car jusqu’à la fin des années 1860, les gouvernements ont souvent été de courte durée et il semblait qu’aucun ne réussirait à obtenir une majorité suffisante au Sénat pour bloquer un gouvernement du parti de l’opposition qui lui succéderait. Toutefois, la plupart des gouvernements du Canada, depuis, sont en place plus longtemps et, comme les nominations sont presque invariablement partisans. Le Sénat compte souvent une importante majorité de sénateurs de l’opposition et au cours des vingt dernières années, les libéraux dominent largement. Depuis l’élection du gouvernement conservateur de Stephen Harper en 2006, le pouvoir des partis au Sénat a changé. En 2016, il y avait 42 sénateurs conservateurs, 25 libéraux, 21 indépendants et 17 postes vacants.

Réforme du Sénat

Une objection courante formulée contre le Sénat révèle que trop souvent les membres sont nommés par favoritisme à la Chambre, à titre de récompense, pour le service ou la loyauté envers le parti du premier ministre de l’époque, et n’ont aucunement droit à un poste d’autorité dans une démocratie moderne.

Le gouvernement libéral a proposé en 1978, des mesures visant à rendre le Sénat plus représentatif des intérêts régionaux, mesures qui ont suscité peu de soutien. Une Chambre haute dont les membres sont nommés plutôt qu’élus, investie d’un droit de veto juridique absolu en matière législative, est considérée comme une anomalie, quel que soit son objectif principal. L’idée de réforme du Sénat refait surface durant les débats constitutionnels de la fin des années 80. Cette réforme a occupé une large place dans les débats sur l’Accord du lac Meech et sur l’Accord de Charlottetown.

Des gouvernements provinciaux proposent alors que les nominations au Sénat leur soient confiées. Les sénateurs pourraient alors agir à titre de représentants provinciaux, défendant les intérêts régionaux. Les critiques rétorquent qu’un tel système serait contraire aux principes du fédéralisme et de la démocratie par représentation. Au cours des longues négociations sur l’Accord de Charlottetown, la proposition d’un « Sénat triple E » (élu, efficace et égal), dont Don Getty, le premier ministre de l’Alberta, le plus ardent défenseur, devient un objectif principal du débat. Après l’échec de l’Accord du lac Meech, l’Alberta tient une élection provinciale pour combler un siège au Sénat. Même si la Constitution ne l’y oblige pas, Brian Mulroney nomme au Sénat le candidat, Stan Waters en 1990. Depuis lors, l’Alberta et la Colombie-Britannique ont organisé de nouvelles élections sénatoriales non contraignantes, dont une liste de noms est donnée à Ottawa pour examen, à chaque fois que les sièges au Sénat de ces provinces deviennent vacants.

En vertu de la Constitution actuelle, il faudrait, pour faire du Sénat un corps élu, un amendement constitutionnel et donc obtenir le consentement de sept assemblées législatives provinciales représentant au moins la moitié de la population des dix provinces. De même, que pour tout changement dans les pouvoirs du Sénat ou du nombre de sénateurs de n’importe quelle province.

Réformes entreprises sous le gouvernement Harper

Depuis 2006, le gouvernement du premier ministre Stephen Harper a tenté à deux reprises de réformer le Sénat, en soumettant chaque fois, le projet de loi du Parlement qui vise à éviter un amendement constitutionnel. Le premier projet de réforme du Sénat de Stephen Harper a été retardé à la Chambre haute dominée par les libéraux, et n’a jamais été adopté. Une deuxième tentative, le projet de loi C-7, la loi sur la réforme du Sénat, est déposée au Parlement en 2011. S’il était adopté, ce projet de loi limiterait la durée du mandat des sénateurs à neuf ans et permettrait aux provinces d’élire leurs sénateurs si tel est leur choix.

À la fin de 2013, le projet de loi n’a pas été débattu au Parlement pendant plusieurs mois, mais a fait l’objet d’une nouvelle étude en raison de graves scandales impliquant le bureau du premier ministre et trois sénateurs nommés par Stephen Harper qui sont accusés de fournir des rapports de dépenses abusifs (voir la section Scandale de dépenses, ci-dessous).

Comme le scandale est en cours, la Cour d’appel du Québec, suite à la demande du gouvernement du Québec, en octobre 2013, rend une décision stipulant que le projet de loi C-7 est inconstitutionnel. La Cour déclare que les propositions de ce projet de loi exigent un amendement constitutionnel formel et non une simple législation parlementaire, s’il doit être adopté. Le mois suivant, la Cour suprême du Canada, en raison d’une demande du gouvernement fédéral, ouvre ses propres audiences sur ce projet de loi afin de déterminer si le Sénat peut être réformé sans un processus de changement constitutionnel, ce qui par nature forcerait Ottawa à entrer en négociations avec les provinces.

Le gouvernement fédéral a aussi consulté la Cour de direction sur la manière de procéder à l’abolition du Sénat. Le gouvernement Harper soutient qu’en vertu de la Constitution, l’abolition nécessite seulement l’approbation du Parlement ainsi que sept provinces représentant 50 % de la population canadienne. Toutefois, pour la plupart des provinces, l’abolition nécessite l’accord formel des dix provinces.

La Cour suprême rend une décision unanime sur la question le 25 avril 2014. La Cour déclare que la création d’un Sénat élu avec des mandats d’une durée maximale de neuf ans nécessite le consentement de sept provinces représentant 50 % de la population. Elle ajoute que l’abolition du Sénat requiert le consentement des dix provinces. Dans chacun des cas, un amendement constitutionnel est requis.

« Le Sénat constitue un élément essentiel de la structure fédérale canadienne de gouvernement », déclare la Cour. « En conséquence, les changements qui touchent ses nature et rôle fondamentaux mettent en cause les intérêts des parties prenantes dans notre structure constitutionnelle – c.‑à‑d. le gouvernement fédéral et les provinces – et le Parlement ne peut, à lui seul, réaliser ces changements. »

Stephen Harper déclare que la décision de la Cour préconise le statu quo. Il ajoute qu’une réforme du Sénat sous sa gouverne est peu probable, parce que le pays ne souhaite pas s’engager dans les négociations constitutionnelles qui seraient ainsi nécessaires.

Réforme sous Justin Trudeau

En janvier 2014, le chef libéral fédéral Justin Trudeauexpulse les 32 sénateurs du caucus parlementaire du Parti libéral (qui comprenait alors des membres du Parti libéral de la Chambre des communes et du Sénat), annonçant que les sénateurs qui avaient auparavant siégé sous la bannière libérale siégeraient désormais comme indépendants. Ce changement permet aux sénateurs libéraux de voter selon leur conscience plutôt que de suivre les lignes de parti, réduisant théoriquement la partisanerie au sein du Sénat. Cependant, certaines critiques font valoir que Justin Trudeau ne prend pas cette décision dans l’esprit de la réforme, mais plutôt pour que son parti prenne ses distances par rapport au scandale des dépenses qui ternit l’image du Sénat, à quelques mois d’une élection fédérale.

À la suite de ce changement, les sénateurs libéraux se divisent en deux camps : un groupe de sénateurs siégeant comme indépendants, et un autre qui décide de se baptiser comme caucus libéral du Sénat (bien qu’indépendant du caucus libéral à la Chambre des communes). De nombreux sénateurs libéraux et indépendants (anciens libéraux) demeurent des membres en règle du Parti libéral du Canada. Aucun changement similaire n’est apporté chez les sénateurs conservateurs, qui demeurent membres du caucus parlementaire du Parti conservateur.

Après son élection à la tête du pays, Justin Trudeau nomme en 2016 vingt-deux nouveaux sénateurs indépendants. Les premiers sept du nouveau groupe sont choisis par le Comité consultatif indépendant sur les nominations au Sénat, un organisme mis sur pied par Justin Trudeau. Les quinze autres sont choisis par le Comité consultatif suivant un nouveau processus de candidature par lequel plus de 2 700 Canadiens ont présenté une demande pour le poste de sénateur. Il s’agit de la première fois que le gouvernement a lancé un appel de candidatures au grand public afin de recruter de nouveaux membres du Sénat.

L’un des premiers sept personnes nommés, Peter Harder, devient le « représentant » du gouvernement Trudeau au Sénat, ce qui lui confère la responsabilité de coordonner le passage des législations gouvernementales à la Chambre haute. Auparavant, le sénateur qui occupait le poste de Peter Harder, appelé le « leader du gouvernement au Sénat », était généralement un membre du Cabinet fédéral. Ce sénateur pouvait ordonner aux membres du parti siégeant au Sénat de soutenir la législation gouvernementale. Comme Peter Harder ne dirige aucun caucus, il pourrait être plus difficile pour le gouvernement libéral de guider sa législation et son ordre du jour en toute confiance à la Chambre haute du Parlement.

Au mois de novembre 2016, les 105 sièges du Sénat se répartissent entre 40 conservateurs qui constituent l’opposition au Sénat, 37 indépendants et 21 libéraux. On y trouve également 7 postes vacants. Une fois que Justin Trudeau aura pourvu ces postes vacants avec des membres indépendants, la balance du pouvoir à la Chambre haute sera détenue par les membres indépendants et non partisans.

Scandale des dépenses

En novembre 2013, le Sénat vote en faveur de la suspension des sénateurs conservateurs Mike Duffy,Pamela Wallinet Patrick Brazeau, en raison d’un scandale de plus en plus embarrassant concernant des allégations de réclamations de dépenses inappropriées pour les allocations de logement et de déplacement. Ces allégations concernent non seulement ces trois sénateurs mais également des dizaines d’autres sénateurs conservateurs et libéraux. Patrick Brazeau, Mike Duffy et l’ancien sénateur libéral Mac Harb font également face à des accusations criminelles, y compris pour fraude et abus de confiance en lien avec le scandale des dépenses.

Premier à subir son procès, Mike Duffy est acquitté de tous les chefs d’accusation, avant d’être réintégré au Sénat, mettant ainsi l’issue des autres poursuites en doute. Cependant, le procès de Mike Duffy permet de mettre en lumière la faiblesse des règles en vigueur et le laxisme dans l’application des règles régissant les dépenses des sénateurs, ce qui entraîne de nouveaux appels à la modernisation des contrôles financiers internes de l’institution.

En 2015, avant même le procès Duffy, un rapport sur les dépenses du Sénat rédigé par le vérificateur général du Canada conclut que 30 sénateurs en fonction et à la retraite ont injustement obtenu des remboursements de dépenses de l’ordre de 992 000 $. Bon nombre de ces sénateurs remboursent une partie des dépenses contestées. Quatorze autres contestent les conclusions du vérificateur général et portent leur cause en appel dans un processus d’arbitrage mené par Ian Binnie, juge à la retraite de la Cour suprême du Canada. Le juge estime que 45 % des dépenses mises en doute par le vérificateur général étaient en fait des dépenses légitimes du Sénat. Cependant, chacun des 14 sénateurs qui contestent les allégations formulées contre eux doit tout de même rendre une partie de ses dépenses remboursées, pour un montant total de 178 000 $.

Le scandale des dépenses et le procès Duffy occupent une place importante dans le discours public au Canada en 2014, 2015 et 2016, tout en contribuant peut-être, selon certains observateurs, à la défaite du gouvernement conservateur du premier ministre Stephen Harper à l’élection de 2015. En raison du scandale, le Sénat subit des pressions pour établir des règles claires et exécutoires concernant les frais de déplacement et les frais de subsistance, ainsi que pour établir des règles plus strictes exigeant que les sénateurs qui sont nommés pour représenter une province y résident réellement.

Le scandale soulève également des questions sur les activités personnelles ou politiques des sénateurs, qui parfois s’engagent dans une campagne partisane ou une carrière professionnelle indépendante du Sénat ou siègent à des conseils d’administration. Plusieurs se demandent si les sénateurs devraient être tenus de s’abstenir de telles activités pour se consacrer à temps plein aux affaires du Sénat, et ce, tout au long de leur mandat au Parlement.